II OSK 1425/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 121/09 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu postanawia: oddalić skargę kasacyjną S. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w sprawie naliczenia kary pieniężnej wobec Ochotniczej Straży Pożarnej w Tomicach w związku z przekroczeniem przez ten podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu ustalonego decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił tą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uznając, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia tej skargi. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) administracyjne kary pieniężne za przekroczenie poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary wszczyna się z urzędu. Jego przedmiotem jest kontrola wykonania decyzji ustalającej poziom hałasu, a stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, który dokonuje przekroczenia określonych we wcześniejszej decyzji poziomów hałasu. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma żadnych podstaw do uznania, że stronami postępowania przed wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska są wszystkie podmioty, które wcześniej były stronami postępowania o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Postępowanie w sprawie nałożenia kary nie dotyczy bowiem interesu prawnego jakiegokolwiek innego podmiotu poza przekraczającym poziom hałasu. Sąd stwierdził, że w związku z tym S. P. nie jest stroną postępowania przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie naliczenia kary pieniężnej Ochotniczej Straży Pożarnej w Tomicach, a w konsekwencji nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu administracji. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł S. P., podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz że stroną tego postępowania może być wyłącznie podmiot ukarany, - naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 3 p.p.s.a., polegające na nierozdzieleniu wniesionych w jednym piśmie dwóch odrębnych skarg na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz w sprawie wstrzymania działalności OSP w Tomicach na podstawie art. 364 ustawy - Prawo ochrony środowiska, - naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 364 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. i nierozpoznanie żądania skarżącego dotyczącego wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska tj. OSP w Tomicach w zakresie organizowania imprez tanecznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że fakt, iż postępowanie w sprawie naliczenia kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu jest wszczynane z urzędu nie ogranicza kręgu osób mogących występować w tym postępowaniu w charakterze strony. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. nakazuje organowi, który wszczyna postępowanie z urzędu, bądź na wniosek jednej ze stron zawiadomić o wszczęciu wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie wynika żadne ograniczenie co do osób mogących występować w charakterze strony w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej. Do postępowania tego ma więc zastosowanie przepis ogólny art. 28 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej ma charakter kontrolny i subsydiarny w stosunku do decyzji starosty o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jego celem jest nie tylko ukaranie sprawcy, lecz również przymuszenie zobowiązanego do wykonania tej decyzji, aby nie naruszał on praw osób trzecich. Zastosowanie więc kar administracyjnych przez organ do tego uprawniony leży w interesie wszystkich osób narażonych na oddziaływanie podmiotu kontrolowanego. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na treść art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest każdy, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Skarżący twierdzi, że ma ewidentny interes prawny w postępowaniu o ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu, a więc powinien mieć też interes w postępowaniu kontrolnym zmierzającym do wykonania tej decyzji. Skarżący podniósł ponadto, że złożył skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie wydania decyzji nakładającej na OSP w Tomicach karę administracyjną oraz w zakresie wstrzymania szkodliwej dla środowiska działalności tego podmiotu na podstawie art. 364 Prawa ochrony środowiska. Sąd I instancji nie rozpoznał jednak skargi na bezczynność organów administracji polegającą na niezastosowaniu art. 364 Prawa ochrony środowiska i nie rozważył istnienia interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 275 ustawy – Prawo ochrony środowiska do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska. Tylko podmiot korzystający ze środowiska jest więc stroną postępowania administracyjnego wszczętego przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za jedno z naruszeń wymienionych w art. 298 ust. 1 ustawy. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 299 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie (1156)kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych. O stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów (art. 299 ust. 2 ustawy). Ustawa nakazuje zawiadomić o wynikach kontroli wyłącznie podmiot korzystający ze środowiska, co potwierdza tezę, iż tylko ten podmiot może być stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kar administracyjnych, o których mowa w art. 298 Prawa ochrony środowiska. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej kary za wycięcie drzew bez zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), stwierdzając, iż podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu (wyrok z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący, będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości, nie ma interesu prawnego, który stanowiłby podstawę jego legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym przez wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska dotyczącym nałożenia na OSP w Tomicach kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. W szczególności źródłem legitymacji skarżącego nie może być wskazywany w skardze kasacyjnej przepis procesowy art. 61 § 4 k.p.a., który nakazuje jedynie zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu z urzędu lub na żądanie innej strony. W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej dotyczącej treści art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za przekroczenia lub naruszenie, o którym mowa w art. 298 Prawa ochrony środowiska toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i szczególnych uregulowań ustawy – Prawo ochrony środowiska, a więc dla ustalenia, kto może być stroną tego postępowania zastosowanie ma wyłącznie art. 28 k.p.a. W postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w związku z tym, że skarżący nie może domagać się wydania decyzji ustalającej wysokość kary dla OSP w Tomicach, to nie może on również wnieść skargi na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie polegającą na niewydaniu tej decyzji w ustawowym terminie. Zauważyć należy ponadto, że zgodnie z art. 282 ustawy – Prawo ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych wszczyna się z urzędu albo na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, którego dotyczy opłata albo kara. Skarżącemu nie przysługiwało więc prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia takiej kary dla OSP w Tomicach. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. (II OSK 1314/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie mógł być potraktowany przez organ jedynie jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. i w tym trybie był przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska rozpatrywany. Pismem z dnia 23 września 2009 r. organ poinformował więc skarżącego, że nie jest w stanie ustalić czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary, gdyż przeprowadzenie kontroli poziomu hałasu w OPS w Tomicach będzie możliwe dopiero podczas kolejnej imprezy tanecznej, której termin planowany był na listopad 2009 r. Uzasadnione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące skargi S. P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie wstrzymania szkodliwej dla środowiska działalności tego podmiotu na podstawie art. 364 Prawa ochrony środowiska. Rację ma skarżący, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, natomiast nie odniósł się w żadnym stopniu do skargi na bezczynność organu w zakresie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Sąd nie zastosował wprawdzie tego przepisu, lecz uchybienie to nie miało wpływu na treść zaskarżonego postanowienia i nie może prowadzić do jego uchylenia. Skarga S. P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie wstrzymania szkodliwej dla środowiska działalności OSP w Tomicach powinna zostać wyłączona do odrębnego postępowania i odrębnie rozpoznana przez Sąd I instancji. Uznając, iż zaskarżone postanowienie, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.