VI SA/Wa 162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 162/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO, Kolegium), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania M. P.(wnioskodawca, strona, skarżący) od decyzji P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego, tj. tymczasowego pawilonu handlowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu 27 lutego 2019 r. M. P. wystąpił do P. z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia obiektu budowlanego (pawilonu handlowego) w pasie drogowym ul. [...] w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. o powierzchni wskazanej we wniosku. Zarządca drogi, w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w związku z art. 19 ust. 5 w związku z art. 20 ust. 8. art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.", odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia przedmiotowego pawilonu oraz schodów i pochylni dla niepełnosprawnych. Organ informował stronę w zawiadomieniu z dnia 7 marca 2019 r. o braku przesłanek do wydania zezwolenia na kolejny okres, wskazując na wydaną opinię Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], jak również Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta, który dopuszczał funkcjonowanie w obecnym miejscu przedmiotowego pawilonu nie dłużej niż do 31 marca 2019 r. W decyzji organ dodatkowo wskazał, że na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy pawilon, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarem [...] część [...] uchwalony Uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...] listopada 20l4 r.). W przedmiotowym planie pawilon handlowy znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] oznaczonej symbolem [...] i opisanej jako teren ulicy lokalnej, dla której plan ustala szerokość w liniach rozgraniczających: 20-28,5 m, ścieżka rowerowa jednostronna, obustronnie szpalery drzew, miejsca postojowe, dopuszcza się handel w dni świąteczne. Odnosząc się zaś do pisma strony z dnia 2 kwietnia 2019 r. organ I instancji wskazał, że ulica [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], na podstawie Uchwały [...]. z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogi gminne i drogi lokalne miejskie stały się, z dniem 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. Przedmiotowy pas drogowy, stanowiący ul. [...] (na odcinku [...]) został zaliczony do kategorii dróg gminnych na terenie [...] na podstawie uchwały Nr [...], Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]. poz. [...] ze zm.). Dalej organ podniósł, że w umowie dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2003r. zarejestrowanej pod numerem [...], zawartej pomiędzy stroną a Miastem [...], część działki ew. nr [...] z obrębu [...], której dzierżawa dotyczy, określona jest jako nieruchomość niezabudowana, a "wszelkie naniesienia poczynione przez dzierżawcę winny posiadać charakter tymczasowy." Potwierdzeniem faktu, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] w całości jest częścią pasa drogowego ul. [...] są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Organ nie podzielił zatem wątpliwości strony co do przebiegu pasa drogowego ul. [...] (na odcinku [...]). Jak również co do tego, że przedmiotowy pawilon handlowy zlokalizowany jest w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...]. Organ dodatkowo wskazał, że Biuro Geodezji i Katastru w piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. odniosło się do kwestii wydzielenia pasa drogowego ul. [...]. oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]i wykazanie użytku gruntowego dr - drogi, wyjaśniając, że zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.) wskazany do stosowania w § 69 ust. 6 tego rozporządzenia. W lp. 18 tabeli Załącznika Nr 6 wskazano, że do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu u.p.d. Następnie organ przywołał przepisy art. 4 u.p.d., w których wyjaśniono m.in., że: - przez pas drogowy - należy rozumieć grunt wydzielony liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem. zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1); - przez drogę rozumie się budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową. przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2); - jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5): - zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem. ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza. wody i gleby (art. 4 pkt 22). Ze wskazanych powyżej przepisów zdaniem organu I instancji wynika, że w ewidencji gruntów nie wyróżnia się odrębnym użytkiem gruntów zajętych pod jezdnie czy zieleń występujące w pasie drogowym określonym liniami granicznymi. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p., poprzez uznanie, że budynek został wybudowany w pasie drogowym podczas gdy nie był wybudowany w pasie drogowym, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3 i 13 i art. 39 ww. ustawy poprzez zastosowanie tych przepisów, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 7b, 8 i 9 k.p.a. Kolegium w powołanej na wstępie decyzji nie podzieliło argumentów odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...][...] udzielił stronie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk na okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...]. A zatem, zdaniem Kolegium, wobec tych decyzji, skoro odwołujący się sam występował z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i je uprzednio otrzymał za wcześniejszy okres, to teraz nie może twierdzić, jak w odwołaniu, że budynek nie został wybudowany w pasie drogowym. SKO podkreśliło, że organ I instancji wyraźnie wskazał na kolizję obiektu z planem miejscowym. W powołanym przez organ I instancji, piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia [...] marca 2018 r. podano przyczyny, dla których kiosk nie może dalej funkcjonować (tj. niespełnianie wytycznych funkcjonalnych w zakresie branży prowadzonej działalności, usytuowanie opiniowanego obiektu we wskazanej lokalizacji ma zdecydowanie negatywny wpływ na jakość przestrzeni publicznej). SKO podniosło także, że odwołujący się mimo tych kolizji miał możliwość przenieść działalność w inne miejsce do końca marca 2019 r. Do tego czasu posiadał zezwolenie. W tej sytuacji, w ramach uznania administracyjnego, organ I instancji - zdaniem SKO - zasadnie wykazał przyczyny odmowy. Mają one swoje oparcie w materiale dowodowym, a zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem SKO i wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 punkt 3 u.d.p. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisów, podczas gdy nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, a to z tego powodu, że przedmiotowy budynek nie został posadowiony w pasie drogowym, b) art. 6, 7, 8, 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów strony oraz wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o własne zapatrywania z pominięciem przepisów ustawy o drogach publicznych oraz dokumentów urzędowych przestawionych przez stronę, a wskazujących na to, że obiekt budowalny nie został posadowiony w pasie drogowym, a zatem korzysta z ochrony art. 38 ust. 1 u.d.p., c) przepisu zawartego w art. 138 k.p.a. przez nierozpatrzenie odwołania i niedokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w sprawie podstawowe znaczenie ma ocena, czy i - ewentualnie - od kiedy pas drogowy objął teren pod sklepem. Wskazał, że pomimo kilku zapytań w trybie udzielenia informacji publicznej, nie otrzymał od organu jednoznacznej odpowiedzi. Natomiast oczywiste jest, ze sklep nie był wybudowany w pasie drogowym, a zatem, jeżeli znalazłby się w takim (ewentualnie później wyznaczonym) pasie, korzystałby z ochrony z art. 38 ust. 1 u.d.p. Na okoliczność, że budynek nie był umiejscowiony w pasie drogowym powołał dowody z dokumentów, z których wynika, że: - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2002 r. teren pod planowaną zabudowę określono, jako [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, - w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie nałożono na skarżącego obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia budowy, co byłoby warunkiem niezbędnym zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., - w piśmie z dnia 4 kwietnia 2006 r., do którego załączono pierwszą decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. na zajęcie pasa drogowego, przytoczono art. 38 ust. 1 u.d.p. wskazując, że budynek nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu w myśl art. 38 ww. ustawy, a to stwierdzenie wskazuje jednoznacznie, że budynek został wybudowany poza pasem drogowym, gdyż tylko w takich przypadkach przepis ten ma zastosowanie. Skarżący podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1810/19, uchylił decyzję SKO, z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego. Przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy - jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej - objęta jest zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Na podstawie jednak ust. 3 ww. przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Wskazać zatem należy, że co do zasady przestrzeń pasa drogowego zarezerwowana jest wyłącznie do prowadzenia ruchu i nie może on, z pewnymi wyjątkami, być zajmowany w inny sposób niż przez prowadzenie ruchu. Każde zajęcie pasa drogowego powoduje bowiem niedogodności w realizacji funkcji komunikacyjnych drogi publicznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zezwolenia, powinno prowadzić do ustalenia, czy wkroczenie z niedozwolonym obiektem lub urządzeniem w pas drogowy jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. To, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 u.d.p. w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Istota odstępstwa od zawartych w rzeczonym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować także właściwości takiego obiektu lub urządzenia. W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie. W ocenie obu orzekających w sprawie organów dalsze pozostawanie obiektu budowlanego skarżącego w pasie drogi publicznej nie jest już uzasadnione. Organ I instancji wskazał przy tym okoliczności dowodzące, że miejsce posadowienia obiektu budowlanego skarżącego stanowi część pasa drogowego. I tak, w kontekście definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. stwierdzenie, że dany obiekt znajduje się w granicach pasa drogowego wymaga od organu zbadania, jak i udokumentowania zarówno statusu drogi, jak i przebiegu jej pasa drogowego. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy sprostały powyższemu obowiązkowi, zasadnie przyjmując za wykazane, iż ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (działka nr [...]z obrębu [...]) ma status drogi publicznej, zaś jej pas drogowy obejmuje teren zajmowany przez skarżącego. Ulica [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...], na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została bowiem zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z l998r., Nr 133 poz. 872) drogi gminne i drogi lokalne miejskie stały się, z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przedmiotowy pas drogowy, stanowiący ul. [...] (na odcinku [...] -[...]) został zaliczony do kategorii dróg gminnych na terenie [...] na podstawie uchwały Nr [...], Rady Miasta [...]. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]. poz. [...] ze zm.). Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...] jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.p. i jest drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy. Droga natomiast jest częścią pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Zatem okoliczności ustalone w postępowaniu administracyjnym Sąd uznaje za prawidłowo - i dostatecznie na potrzeby decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - wywiedzione na podstawie przepisów prawa miejscowego regulujących status/przeznaczenie miejsca umieszczenia obiektu skarżącego. Sąd nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w skardze, że w sprawie miał zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. Powołany przepis stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Sąd zauważa, że przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. i co do zasady reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 14 października 2008 r., II GSK 350/08, wskazać należy, że art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Analizowany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym (podkreślenie Sądu orzekającego). Tymczasem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - nawet przyjmując, że sporny w sprawie teren nie miał statusu pasa drogowego w dacie wzniesienia na nim pawilonu handlowego skarżącego - z postanowień § 3 ust. 1 umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o oddaniu skarżącemu przez [...] opisanej nieruchomości w dzierżawę pod pawilon handlowy i parking na okres od dnia 15 kwietnia 2003 r do 14 kwietnia 2006 r. wynika, że wszelkie naniesienia poczynione przez skarżącego jako dzierżawcę, z uwagi na okres dzierżawy, powinny posiadać charakter tymczasowy. Wskazano przy tym, że wysokość nakładów poniesionych na zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do domagania się przedłużenia umowy dzierżawy. Wynikający zatem z akt sprawy stan faktyczny - którego elementem jest od początku tymczasowy charakter umieszczenia na spornej nieruchomości obiektu budowlanego skarżącego - nie podlega subsumpcji pod przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Sąd nie podzielił także innych sformułowanych w skardze zastrzeżeń strony a dotyczących sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz jego wyników. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Wbrew zaś zarzutom skarżącego organ - w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zakończonej decyzją o odmowie wydania takiego zezwolenia - dokonał prawidłowych i wystarczających ustaleń faktycznych. Dlatego niezajęcie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska co do całości argumentacji skarżącego samo w sobie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).