II SA/Sz 393/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr SKO.WT.430/1453/2024 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 25 marca 2024 r. nr RO.S.304081.6233-010336.2024.JH. Decyzją z dnia 22 marca 2024 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901), odmówiono A. N. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na doładowanie do telefonu, opłatę rachunku za energię, zakup niezbędnego wyposażenia mieszkania (wycieraczka zewnętrzna i 2 suszarki do naczyń), wyposażenia roweru (światła, dzwonek), artykułów remontowych w tym farby do malowania pokoju, podkładu, glazury, kleju do glazury i fugi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszącego w przypadku strony 776 zł. Jednakże zasiłek celowy przewidziany w ustawie o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i nawet fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia z przeznaczeniem na wszystkie żądane cele. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Jest przy tym zobowiązany do uwzględnienia także potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Zdaniem organu, dofinansowanie do zakupu wycieraczek zewnętrznych, świateł do roweru, dzwonka do roweru, glazury do łazienki, suszarki do naczyń, kleju do glazury, fugi nie należy do niezbędnych potrzeb bytowych, które by uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie w środowisku, a tylko na ten cel przyznawane są zasiłki celowe. Organ dodał, że strona nie zostaje bez wsparcia ze strony ośrodka. Decyzją z dnia 19 września 2023 r. skarżący otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 257,45 zł miesięcznie od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie m.in. do zakupu farb do pomalowania pokoju. Odrębnymi decyzjami z dnia 22 marca 2024 r. wnioskodawca został objęty pomocą w formie zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności od dnia 1 marca 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r. w kwocie 220,65 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w tym na dofinansowanie do zakupu doładowania telefonu oraz do opłaty rachunku za energię, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 100 zł od dnia 1 marca do 30 marca 2024 r. oraz zasiłku celowego w łącznej kwocie 200,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłaty bieżącego czynszu za marzec 2024 r. oraz do spłaty zaległości czynszowych. Pracownik socjalny przekazał stronie ponadto ofertę wypożyczenia roweru miejskiego z zasobów Miasta S.. Zaznaczono, że miasto S. posiada komunikację miejską, a skarżący mieszka w centrum miasta, w którym jest dostęp do autobusów i tramwajów. O pomoc w formie rzeczowej można ubiegać się także w Polskim Czerwonym Krzyżu, Polskim Komitecie Pomocy Społecznej i Caritas. Możliwości finansowe ośrodka są obecnie ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości 2.936.005, 29 zł. Liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w 2023 r. wyniosła 3.385 zł. Średnia miesięczna wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na osobę wyniosła 72,28 zł W roku 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych dysponuje budżetem w kwocie 2.967.040,00 zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2024 utrzyma się na poziomie roku 2023 (+/- 1-5 %). W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała stanowisko organu, z którego wynika, że niezbędne (z uwagi na treść przepisów Kodeksu drogowego) wyposażenie roweru nie stanowi potrzeby umożliwiającej jej właściwe funkcjonowanie w środowisku, jak również, że naprawa "zdemolowanego mieszania" nie jest "niezbędną potrzebą życiową". Skarżący podniósł, że podczas wywiadu powiedziano mu, iż naprawa zerwanej ze ściany glazury wraz z tynkiem to tylko "upiększenie kosmetyczne". Dodał, że będzie musiał przejść kolejną operację ratującą życie i zdrowie, zaś po operacji będzie miał przynajmniej 6-miesięczne "ograniczenia w normalnym funkcjonowaniu" co zapewne pozbawi go zatrudnienia socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO.WT.430/1453/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej polityki państwa. Kontrola "sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona". Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Kolegium przywołało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zakup wycieraczek zewnętrznych, świateł do roweru, dzwonka do roweru, glazury do łazienki, suszarki do naczyń, kleju do glazury, fugi, nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych, które by uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie w środowisku. Zaznaczyło, że rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie każdorazowo wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości odpowiadającej wnioskodawcy, nawet jeśli są to potrzeby niezbędne. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Pomoc przyznana skarżącemu innymi decyzjami z tej samej daty nie spełnia jego oczekiwań, jednak jej zakres jest adekwatny zarówno do zgłaszanych potrzeb, jak również wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. Ponadto, "fakt odmowy przyznania żądanej pomocy w zakresie dofinansowania do zakupu wycieraczek zewnętrznych, świateł do roweru, dzwonka do roweru, glazury do łazienki, suszarki do naczyń, kleju do glazury, fugi, ubezpieczenia mieszkania nie oznacza, że taka pomoc musiała być przyznana". Organy pomocy społecznej każdorazowo badają sytuację rodzinną i materialną potrzebującego uznając, które potrzeby są najbardziej niezbędne w konkretnej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. N. podniósł, że Kolegium po raz kolejny legitymizuje bezprawie, tj. umieszczanie w art. 38 ustawy o pomocy społecznej pomocy na cele umieszczone przez prawodawcę w art. 39 tej ustawy. Zarówno pracownicy Ośrodka jak i Kolegium twierdzą, że udzielona mu łączna pomoc w wysokości 520,65 zł (na III i IV kwartał 2023 r.) stanowi wraz z dodatkiem mieszkaniowym dochód pozwalający mu na godne życie. Tymczasem jego comiesięczne obowiązkowe opłaty wynoszą ponad [...] zł. Popadające od wielu miesięcy w ruinę mieszkanie – zdaniem organów - nie jest niezbędną potrzebą życiową. Nie jest nią także niezbędne wyposażenie roweru, pomimo, że ze względu na chorobę zwyrodnieniową stawów kolanowych strona ma problemy z poruszaniem się pieszo. Dodał, że rower służy mu do zbierania ze śmietników żywności nadającej się jeszcze do spożycia, a także butelek po piwie, które wymienia na niektóre artykuły spożywcze. Pracownice Ośrodka twierdzą, że jest to jego dodatkowy dochód i na tej podstawie obniżają mu wszelką przyznawaną pomoc. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 22 marca 2024 r. wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), która w art. 8 ust. 1 pkt 1 określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego. Powyższe uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy, jednakże organ I instancji odmówił mu przyznania wspomnianego zasiłku z przeznaczeniem na doładowanie do telefonu, opłatę rachunku za energię, zakup niezbędnego wyposażenia mieszkania (wycieraczka zewnętrzna i 2 suszarki do naczyń), wyposażenia roweru (światła, dzwonek), artykułów remontowych w tym farby do malowania pokoju, podkładu, glazury, kleju do glazury i fugi, wskazując, że zakup farb został już objęty wcześniejszą decyzją z 19 września 2023 r. (przyznającą zasiłek okresowy z przeznaczeniem na dofinansowanie m.in. do zakupu farb), zaś odrębnymi decyzjami z 22 marca 2024 r. strona została objęta pomocą w formie zasiłku okresowego - od dnia 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. - z przeznaczeniem m.in. na dofinansowanie do zakupu doładowania do telefonu oraz do opłaty rachunku za energię. Natomiast pozostałe wskazywane we wniosku skarżącego potrzeby – w postaci wycieraczek zewnętrznych, świateł do roweru, dzwonka do roweru, glazury do łazienki, suszarki do naczyń, kleju do glazury oraz fugi – nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych, które by uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie w środowisku. Kolegium podzielając stanowisko tego organu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Przyznana pomoc innymi decyzjami z tej samej daty pomimo, iż nie spełnia oczekiwań strony, została przyznana w zakresie adekwatnym zarówno do zgłaszanych potrzeb, jak również wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, ze decyzja wydawana na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 692/23). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie sprostały powyższym wymogom. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zdaniem tego organu, potrzeby – w postaci wycieraczek zewnętrznych, świateł do roweru, dzwonka do roweru, glazury do łazienki, suszarki do naczyń, kleju do glazury oraz fugi – nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych. Stanowisko to nie zawiera jednak jakiegokolwiek uzasadnienia. Brak argumentacji na potwierdzenie powyższej tezy uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania organu, a w konsekwencji dokonanie kontroli decyzji i zbadanie czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, każdy wniosek niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, z uwzględnieniem realiów danej sprawy. Przykładowo, zakup glazury - w zależności od sytuacji - może być uznany jedynie za służący poprawieniu walorów estetycznych pomieszczenia łazienki (gdy chodzi o położenie jej np. na ścianę prawidłowo zabezpieczoną przed zamakaniem w trakcie użytkowania czy to prysznica czy wanny bądź umywalki), ale też może być niezbędną potrzebą bytową gdy służy zabezpieczeniu ściany przed wodą (np. gdy kafelki położone wcześniej na ścianie uległy uszkodzeniu podobnie jak część ściany znajdującej się pod nimi co powoduje dostawanie się wody pod pozostałe kafelki). Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 14 marca 2024 r., w łazience skarżącego brakuje kilku kafelków na ścianie, które - jak podał – musiał zdjąć z powodu wymiany rur gazowych. Brak jest jednak bliższego opisu umożliwiającego stwierdzenie, w jaki sposób powyższy brak kafelków wpływa na prawidłowe użytkowanie tego pomieszczenia. Z przyczyn oczywistych wątpliwości co do argumentacji organu w omawianym zakresie dotyczą także kleju do glazury oraz fugi, które są niezbędne do położenia wspomnianej glazury. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak już wcześniej wspomniano, brak jest wyjaśnienia dlaczego organ uznaje zakup glazury za zbędny z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącego. Organ nie wypowiedział się też w tej kwestii w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych artykułów, stąd nie sposób dokonać oceny prawidłowości powyższego stanowiska. Za niezrozumiałą należy przy tym uznać argumentację organu, zmierzającą do wykazania, że skarżący powinien korzystać z komunikacji miejskiej lub roweru miejskiego zamiast z własnego roweru, skoro nie są one dla niego bezpłatne. W sytuacji gdy strony nie stać na zakup niezbędnych artykułów żywnościowych, korzystanie czy to z roweru miejskiego czy to komunikacji miejskiej jawi się jako nierealne. Nie może też zostać uznana za trafną argumentacja organu, dotycząca odmowy przyznania stronie pomocy na doładowanie do telefonu i opłatę rachunku za energię elektryczną. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia 22 marca 2024 r. wynika, że powodem tej odmowy była okoliczność przyznania stronie odrębną decyzją z dnia 22 marca 2024 r. zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności od dnia 1 marca 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r. w kwocie 220,65 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w tym na dofinansowanie do zakupu doładowania telefonu oraz do opłaty rachunku za energię. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Omawiane świadczenie nie jest przyznawane na zaspokojenie konkretnej potrzeby. Ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe. Zasiłek okresowy sytuowany jest w grupie tzw. świadczeń obligatoryjnych, niemniej trzeba zaznaczyć, że poza kryterium dochodowym przesłanki uzasadniające jego przyznanie wymienione są w ustawie jedynie przykładowo. W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że spełnienie warunków do otrzymania zasiłku okresowego obliguje organ do przyznania tego świadczenia, a swoboda organu (uznanie) sprowadza się tylko do ustalenia okresu zasiłkowego i wysokości świadczenia – w granicach wyznaczonych ustawą. Niemniej stanowisko to przyjmuje się z zastrzeżeniem, że muszą zostać spełnione ogólne zasady udzielenia pomocy społecznej oraz nie mogą wystąpić przesłanki negatywne, w tym wskazane w art. 11–13 u.p.s. (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 38.) Jak wynika z powyższego art. 38 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej regulują kwestie dotyczące dwóch różnych zasiłków – okresowego i celowego, które nie mogą być ze sobą utożsamiane. Tymczasem organy obu instancji wydają się nie dostrzegać różnic w cytowanych powyżej uregulowaniach i przyznają zasiłek okresowy z przeznaczeniem na konkretne cele. Co prawda w orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwe powiązanie zasiłku okresowego z celem, na jaki został on przyznany samo w sobie nie uzasadnia jeszcze uchylenia decyzji, skoro zasiłek okresowy został prawidłowo przyznany, jednakże odmowa przyznania zasiłku celowego z tego powodu, że cel ten został wskazany w zasiłku okresowym stanowi już naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Powyższa argumentacja dotyczy także wnioskowanej pomocy na zakup farby – objętej już – zdaniem organu – decyzją z 19 września 2023 r. przyznającą zasiłek okresowy z takim właśnie przeznaczeniem. Natomiast w sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu z nagrań z jego telefonu znajdujących się na płytach dołączonych do akt innych spraw – o sygn. II SA/Sz 8/24, II SA/Sz 10/24, II SA/Sz 11/24. Sąd wypowiadał się już w przedmiocie tego wniosku wielokrotnie, m.in. w wymienionej wyżej sprawie II SA/Sz 8/24 i stanowisko tam wyrażone pozostaje aktualne w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ustawodawca dopuścił wyjątkowo przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy. Z cytowanego wcześniej art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu sądowym, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Przepisy p.p.s.a. nie zawierają definicji dokumentu. Zgodnie z art. 773 Kodeksu cywilnego, dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego musi być związane z przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny, w niniejszej sprawie była to decyzja w przedmiocie zasiłku celowego. Zatem wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodu z wszelkich dokumentów związanych z innymi sprawami skarżącego jako niezwiązane z rozpoznawaną przez sąd sprawą nie mogły być przeprowadzone. Podkreślić należy również, że na podstawie ww. przepisu wykluczone jest przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, czy też przeprowadzenie konfrontacji miedzy skarżącym a świadkiem. Z tego też powodu nie mógł być przeprowadzony dowód z nagrań rozmów pomiędzy skarżącym a pracownikiem MOPR, gdyż byłoby to obejście art. 106 § 3 p.p.s.a, który wyklucza możliwość przeprowadzenie dowodów osobowych. Podkreślić należy raz jeszcze, że materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego. Powyższe nie zmienia jednak okoliczności, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wynikające z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, jeśli nie wyjdą na jaw nowe okoliczności, powinno zatem nastąpić po dokonaniu należytych ustaleń stanu faktycznego, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, a następnie organ winien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.