I SA/Wa 967/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.872.2020.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 września 2020 r. nr NWIII.7533.582.2012; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 września 2020 r., znak: NWIII.7533.582.2012, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., k.m. 2, wydzielonej z parceli nr [...], zajętej pod drogę - ul. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K.W. i S.W. (następstwo prawne wykazane w aktach sprawy). Ww. decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy, organ podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego lecz podmiotów prywatnych. Dalej, w kontekście przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną organ uznał, że nie ma dowodów, by w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] stanowiła drogę publiczną. W tym zakresie organ podał, że w aktach sprawy brak jest stosownej uchwały, na podstawie której ul. [...], położona w G. (pow. [...]) została zaliczona do kategorii dróg publicznych (G. w 1987 r. był położony na terenie miasta T.). Wprawdzie, jak wskazał minister, gmina W., podnosi, że ww. ulica, stanowiąca aktualnie ulicę [...] w G., została zaliczona do kategorii lokalnych dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...], poz. 112, dalej jako uchwała z 1987 r.), to jednak z wykazu dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, nie wynika aby ww. ulica była w nim wymieniona. Wg ministra nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, że wskazana w ww. załączniku do uchwały ul. [...] (boczna) w G. stanowiła w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. Wg ministra nazwa ulicy [...] położonej aktualnie w G. została nadana uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w T. – G. (dalej jako uchwała z 1986r.). Stąd minister uznał, że w dacie wydania uchwały z 1987r. ul. [...] nie stanowiła ul. [...] (bocznej), a przy tym "nie sposób stwierdzić, aby wskazanie w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. oznaczenia lokalnej drogi miejskiej nr [...] dotyczyło ul. [...]". Minister podał także, że numery dróg na znajdującej się w aktach sprawy mapie (k. 1) zostały dopisane odręcznie, a ponadto mapa ta została sporządzona najwcześniej w 1990 r., albowiem zawiera ona ulice oznaczone jako [...] i [...] w G., których nazwy zostały nadane uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie nadania nazw ulic bocznym od ul. [...] w T. – G. (Dz. U. nr [...], poz. 267), sama zaś uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. nie zawierała załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. [...]. Wg organu oznacza to również, że załączona mapa zawierająca numery dróg w G. i W. nie stanowi załącznika do ww. uchwały, a ponadto z mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. również nie wynika, aby wskazana w nim ul. [...] posiadała nr [...]. Bez znaczenia dla wyniku sprawy, wg ministra, jest okoliczność, że ww. droga jest powszechnie dostępna. Zdaniem organu naczelnego zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia decyzji, gdyż gmina nie udowodniła publicznego charakteru drogi ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Wg organu w dacie podejmowania uchwały z dnia 31 marca 1987 r. ul. [...] funkcjonowała już pod tą właśnie nazwą, którą uzyskała na mocy uchwały z dnia 29 grudnia 1986 r. Pod ww. nazwą powinna być zatem wykazana w uchwale z dnia 31 marca 1987 r., jeśli miałaby być nią objęta. Gmina W. zaskarżyła ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 16 lutego 2022r. w całości. Zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do dokładnego ustalenia, jaka ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r., jak i przerzucenie inicjatywy dowodowej na stronę skarżącą, w sytuacji w której to na organie ciążył obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy, - zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - zaniechanie przeprowadzenia kwerendy w archiwach, zmierzającej do odszukania załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały z 1987 r. pod poz. [...] na okoliczność zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi gmina zarzuciła, że wbrew twierdzeniom organu określona w uchwale z 1987r. ul. [...] (boczna) to ul. [...], której nazwa została nadana formalnie uchwałą z 1986 r. jednak uchwała ta nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i z tego powodu podczas podejmowania uchwały z 1987 r. nie można było operować nazwą ulicy określoną w uchwale z 1986 r. Skarżąca zarzuciła ministrowi brak inicjatywy dowodowej i brak odniesienia się do dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Gmina zarzuciła w szczególności, że skoro organ zakwestionował jej twierdzenia i dokumenty przez nią przedstawione to powinien ustalić, która ulica boczna od ul. [...] została objęta uchwałą z 1987 r. Skarżąca podniosła, że w miejscowości o typowo wiejskim charakterze - tj. G., wchodzącej w 1987 r. w skład miasta T. - nie nadawano poszczególnym ulicom (odnogom) nazw własnych, a nieruchomości oznaczano tylko i wyłącznie za pomocą nadawania numerów poszczególnym domostwom, a ulice oznaczano np. ul. [...] boczna, nadawanie nazw poszczególnym ulicom nastąpiło zaś znacznie później. Podkreśliła, że do uchwały nadającej nazwę ul. [...] dołączono wykaz graficzny, który dokładnie i jednoznacznie precyzuje jej przebieg, przywołała też pismo z dnia 22.03.1991 r. w sprawie numeracji nieruchomości o zmianie nazwy ulicy oraz numeracji porządkowej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] - obecnie ul. [...]. Wg gminy dowodem potwierdzającym ten fakt jest kserokopia dokumentu tożsamości P T.F., w którym istnieje adnotacja o zmianie administracyjnej oraz wpisie obowiązującej na dzień 7 stycznia 1992 r. nazwy ulicy [...] w G. gm. W. woj. K. Skarżąca powołała się na pismo Wójta Gminy W. z 23 czerwca 2020 r. i jego oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, w którym zostało stwierdzone iż działka [...] (powstała z podziału [...]) znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił, dlaczego nie dał wiary Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, który w piśmie z 27 listopada 2006 r. znak DAD-2/47/5156/06/MD jako były administrator dróg na terenie miasta T., w skład którego wchodziła też obecna gmina W., potwierdził fakt, iż ulica [...] była drogą gminną boczną od ulicy [...]. Podniosła też, że organ zaniechał zwrócenia się do następcy organu, który podjął uchwałę nr [...] o wskazanie jakie konkretnie ulice (działki) zostały nią objęte, skoro w załączniku użyto niejednoznacznego zwrotu ul. [...] (boczna). Zdaniem gminy ww. uchwała z 1987r. wraz z załącznikami oraz mapą powinna była być poddana wszechstronnej analizie i wykładni zawartej w niej treści z uwzględnieniem kontekstu historycznego tj. daty w której uchwałę podjęto i poziomu ogólności sformułowań tego rodzaju uchwał. Skarżąca zakwestionowała stanowisko ministra co do tego, że uchwała z 1987 r. nie zawierała załącznika mapowego przedstawiającego przebieg dróg w niej wymienionych, gdyż z treści opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr [...] poz. 112 wynika, że: "wykazy dróg pozostawały do wglądu w Wydziałach Komunikacji oraz Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w K.", i zarzuciła, że organ negując wskazania gminy nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, podczas gdy treść uchwały jednoznacznie wskazuje na "załącznik nr 1 i 2 niniejszej uchwały". Wg skarżącej kluczowe znaczenie w sprawie miała data nadania/ustalenia nazwy ulicy [...] w G., a przy tym, jak podniosła, organ zaniechał ustalenia przebiegu tej ulicy, nie dokonał kwerendy w archiwach właściwych urzędów co do położenia ul. [...], przed nadaniem jej tej nazwy. Zaznaczyła, że od daty uchwały z 1986 r. do daty uchwały z 1987 r. upłynęły zaledwie 3 miesiące co spowodowało rozbieżność w nazewnictwie ulic określonych w ww. uchwałach, podczas gdy droga określona numerem [...] jako ulica [...] (boczna) jest tożsama z ulicą [...] w G. Gmina podniosła, że jej stanowisko potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Geodezji, Urzędu Miejskiego w T. mgr inż. P.U. z dnia 22 marca 1991 r. nr G-8411/33/91 wraz z załącznikiem (wykazem zmian numeracji) zawiadamiające w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości o zmianie nazwy ulicy oraz numeracji porządkowej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] - obecnie ul. [...]. Przedmiotowe pismo skierowane było do Urzędu Miejskiego w T. - Rejonu Meldunkowego w W., WUS - Oddziału Terenowego w T., Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w T., Komendy Rejonowej Policji w T. i było ono podstawą do dokonania przemeldowania mieszkańców z ul. [...] boczna na ul. [...] - co nastąpiło dopiero w marcu 1991 r. Strona skarżąca podniosła także, że grunt objęty wnioskiem, zajęty pod istniejącą drogę publiczną, podobnie jak działki o numerach: [...], [...], [...], [...] stanowi całość jednego pasa drogowego ul. [...] w G., a gmina inne działki zajęte pod ten sam pas drogowy nabyła w oparciu o art. 73 ustawy decyzjami Wojewody Śląskiego nr NW/III/77234/452/06 z dnia 14 stycznia .2009 r., NW/III/77234/453/06 z dnia 22 grudnia 2008 r. oraz NW/III/77234/452/1/06 z dnia 14 stycznia 2009 r. i za nieruchomości te pod ul. [...] zostały wypłacone odszkodowania ustalone na podstawie osobnych decyzji. W konsekwencji gmina zarzuciła, że ten sam organ (Wojewoda Śląski) w odniesieniu do innych działek leżących w ciągu tej samej ul. [...]/[...] bocznej w G., na podstawie tych samych dokumentów stwierdził nabycie z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy, a w tej sprawie wydał decyzję negatywną. Ponadto zarzuciła, że w toku ww. postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających nabycie ww. gruntu przez Gminę W. T.F. (zam. przy ulicy [...]) złożył pisemne oświadczenie, że droga ta została wybudowana na zlecenie władz administracyjnych już w latach 70-siątych dwudziestego wieku. Zakres budowy dotyczył poszerzenia pasa drogowego, jego podbudowę i utwardzenie dywanikiem asfaltowym, a więc jest to droga powszechnie dostępna, z której mogą korzystać wszyscy mieszkańcy gminy w sposób właściwy dla dróg publicznych. Wreszcie gmina podniosła też, że drogi publiczne, którymi zarządzał Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. (zanim powstała gmina W.) zostały wymienione w protokole zdawczo odbiorczym z dnia 9 września 1991 r., protokole przekazania oraz metryk prowadzonych dla ww. dróg a więc, że ówczesny zarządca drogi (MZUiM) nie miał wątpliwości co do tożsamości drogi. Finalnie skarżąca wypunktowała, że działka nr [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...] bocznej, wymienionej w uchwale z 1987 r. nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr [...], poz. 112, i która: 1. posiadała i nadal posiada status drogi publicznej, 2. posiadała metrykę drogi, 3. była zarządzana przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T., 4. po dokonanej zmianie podziału administracyjnego i odłączeniu gminy W. od miasta T., została ujęta w protokołach zdawczo - odbiorczych. Wg skarżącej organ nie usiłował nawet zebrać całego materiału dowodowego, a ten którym dysponował - ocenił skrajnie wybiórczo, nie wskazał nawet podstaw i nie uzasadnił, dlaczego tak, a nie inaczej ocenił materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan prawny w tej sprawie nie był kwestionowany. Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998r. stanowiła własność prywatną i leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzoną jezdnię asfaltową. Sporne pozostawało czy ul. [...] została ujęta w uchwale z 1987r. jako droga publiczna pn [...] boczna czy też z faktu, że nazwa [...] została jej nadana uchwałą z 1986r. należy wywodzić, że nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998r. Już choćby pobieżna analiza akt sprawy, w tym w szczególności załącznika mapowego (k. 1 akt adm) i treści uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. (k. 57 akt adm) nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Powyższe wskazuje na zasadność argumentacji gminy. Potwierdza choćby ul. [...] o numerze [...] wymieniona w załączniku do uchwały z 1987r. pod numerem [...] jako ul. [...] boczna (k. 4). Całokształt przywołanych wyżej argumentów strony skarżącej, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, wskazuje, że wojewoda, a następnie minister błędnie, a na pewno zbyt pochopnie i pobieżnie, ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ppsa i art. 135 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organy punkt po punkcie odniosą się do każdego z zarzutów gminy, w tym w szczególności do dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, ustalą kiedy nadano jej ten status, odniosą się do przywołanych przez skarżącą decyzji wojewody zapadłych uprzednio w trybie art. 73 ust. 1 ustawy w stosunku do tej samej ulicy. Nade wszystko organ I instancji w ramach prowadzonego z urzędu postępowania dowodowego ustali jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejąca pod pozycją [...] w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T., stanowiącym załącznik do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. została określona jako [...]/boczna/ w G.; alternatywnie jaki numer (wg dostępnych metryk/protokołów przekazania itp.) miała droga nosząca obecnie nazwę F.F. zanim nadano jej aktualny numer. Sąd na tym etapie nie przesądza wyniku sprawy, bo nie jest zadaniem Sądu rozpoznawanie sprawy za organ, poszukiwanie dowodów czy ocena materiału dowodowego. Rzeczowe i szeroko uzasadnione zarzuty gminy są przekonujące i spowodowały uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji – przede wszystkim z tego powodu, że organ w ogóle się do nich nie odniósł i nie przeprowadził wymaganego w tym przypadku postępowania wyjaśniającego – poprzestając jedynie na literalnej analizie uchwały z 1987 r. Rozstrzygając sprawę ponownie organy powinny zweryfikować argumenty gminy, a wydając ewentualnie decyzję negatywną – odnieść się do zebranych w sprawie dowodów przedstawiając rzeczowe argumenty przeczące stanowisku gminy.