II SA/Po 493/24

Dnia 27 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2024 roku sprawy ze skargi E. K. i Ł. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie wpisu nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta w przedmiocie ujęcia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. w Gminnej Ewidencji Zabytków w P.; 2. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697;- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 04 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu: 18 kwietnia 2024 r.) E. K. oraz Ł. K. wezwali Prezydenta Miasta do wykreślenia z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., obręb J., arkusz: [...], działka nr [...] (dalej jako: "budynek"). W odpowiedzi działający w imieniu Miasta P. Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 13 maja 2024 r. zaopiniował negatywnie wniosek o wykreślenie budynku z ewidencji. Zdaniem organu przedmiotowy budynek (willa) nie utraciła wartości zabytkowych, które zadecydowały o ujęciu jej w Gminnej Ewidencji Zabytków oraz podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z 05 stycznia 2024 r. (znak sprawy: [...]). Weryfikacja datowania obiektu nie zmienia faktu, że walorem budynku przy ul. [...] w P., jest, wskazana w Opinii techniczno-konserwatorskiej autorstwa prof. P. M., forma obiektu nawiązująca do wzorców formalnych architektury willowej z dwudziestolecia międzywojennego. Autor wspomnianej opinii zwraca również uwagę na bardzo dobry stan zachowanej substancji autentycznej obiektu. Dodatkową wartością budynku przy ul. [...] jest fakt, iż stanowi on historyczny element istniejącej kameralnej zabudowy ulicy, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie Ogrodu Botanicznego. Organ wyjaśnił, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta P. przyjęto w drodze zarządzenia uprawnionego organu, a w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej oraz nie prowadzono postępowania administracyjnego. Skargą z dnia 10 czerwca 2024 r. E. K. oraz Ł. K. (dalej również jako: "skarżący") reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 r. w przedmiocie wpisu nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. (dalej również jako: "ewidencja"). W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 840, dalej również jako: "u.o.z.o.z.." albo "ustawa"), w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 – 4 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez zastosowanie przepisów i dokonanie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia skarżącym gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, w tym bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru ww. budynku, co doprowadziło do naruszenie prawa własności skarżących; 2. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że porozumienie z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przy dokonywaniu wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zostało dokonane w sposób prawidłowy, podczas gdy z załączonych do akt sprawy oświadczeń organu wynika, że m.in. wskazał on błędną datę wybudowania nieruchomości, co miało wpływ na opinię Wojewódzkiego Konserwatora zabytków i w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że Nieruchomość wypełnia przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu ustawy. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi Prezydent wskazał, że została ona wniesiona z uchyleniem terminu – skarżący wnieśli o uchylenie wpisu do ewidencji już 16 listopada 2023 r., co oznacza, że co najmniej wówczas mieli oni świadomość wpisu do ewidencji, a co za tym idzie, nie dochowali oni trzydziesto- dniowemu terminowi do wniesienia skargi. Równocześnie Prezydent wyjaśnił, że podejmowane przez niego działania związane z wpisem do ewidencji miały podstawę prawną i były działaniami prawidłowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt w p.p.s.a. z uwagi na wniosek pełnomocnika skarżących. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, Baza NSA). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 P.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Zdaniem Sądu brak było podstaw do odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak zasadnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę skarżący od listopada 2023 r. podejmowali starania w celu wykreślenia budynku z ewidencji. Skarżący działali jednak samodzielnie – nie korzystali z pomocy zawodowego pełnomocnika, a organ w pismach z dnia 05 stycznia 2024 r. oraz 13 maja 2024 r., w których zaopiniował negatywnie wniosek o wykreślenie budynku z ewidencji, nie informował skarżących o przysługujących im środkach prawnych, takich jak chociażby skarga do sądu administracyjnego. Co więcej, uwzględniając fakt, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych sporny był charakter wpisu do ewidencji, nie można obecnie czynić zarzutu skarżącym dotyczącego uchybienia terminu do wniesienia skargi. Przyjęcie bardzo rygorystycznego podejścia dotyczącego terminu wniesienia skargi na zarządzenie o wpisie do ewidencji, a co za tym idzie, konieczność badania kiedy skarżący mieli świadomość dokonanego wpisu, oznaczałoby w ocenie Sądu, że zamknięta zostałaby właścicielom drogą do weryfikacji prawidłowość wpisu do ewidencji, który to wpis głęboko ingeruje w przysługujące właścicielom prawo własności. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki rozpoznania sprawy. Niewątpliwie w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt 3 uozoz, które Naczelny Sąd Administracyjny powziął właśnie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17, że choć przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Prezydent Miasta dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP – właściciele budynku nie mogli zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżących sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,- zł, 17,- zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika (pkt 2 sentencji). W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował, zgodnie z wnioskiem, stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).