III OSK 118/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz- Birkenau w Oświęcimiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 153/24 w sprawie ze skargi P.G. na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz- Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2024 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2024r., sygn. akt II SAB/Kr 153/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. (dalej jako wnioskodawca, skarżący lub strona skarżąca) na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum [...] w O. (dalej jako organ, podmiot zobowiązany, Dyrektor lub skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2024 r. zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 czerwca 2024 r. do organu wpłynął e-mail skarżącego w sprawie udostępnienia informacji publicznej pod postacią skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Państwowego Muzeum [...] w O. (dalej także jako Muzeum) wystawiła firma S. Spółka jawna P.S., T.W. z siedzibą we Wrocławiu (dalej także jako Spółka jawna). W dniu 2 lipca 2024 r. organ przedstawił stanowisko w sprawie uznając, że żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) z uwagi na fakt, że wniosek został sporządzony nieprecyzyjnie oraz wymienione faktury nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wnioskodawcę poinformowano o możliwości złożenia ponownego wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie. Wnioskodawca pismem z dnia 2 lipca 2024 r. złożył przez ePUAP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Muzeum w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, który wpłynął do organu 18 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd Wojewódzki stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest skarżony podmiot i jednocześnie adresat wniosku, a to Dyrektor Państwowego Muzeum [...] w O., które jest instytucja kultury – państwową osobą prawną. W zakresie kwestii udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci wnioskowanych "skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum [...] w O. wystawiła firma S. Spółka jawna P.S., T.W. z siedzibą we W." stanowiła informację publiczną wskazano, że, wbrew stanowisku organu, wniosek skarżącego o udostępnienie skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła Spółka jawna, był jednoznaczny, konkretny, precyzyjny, a objęte nim żądane informacje stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ bez trudu mógł zidentyfikować i udostępnić żądaną informację publiczną. Jak wskazano wniosek z dnia 18 czerwca 2024 r. jasno, precyzyjnie i niewątpliwie określa zakres żądanych informacji, a organ nie musiał domyślać się i spekulować, o jaką informację chodzi wnioskodawcy. W konsekwencji zdaniem Sądu Wojewódzkiego pisemna odpowiedź Dyrektora z dnia 2 lipca 2024 r. była nieadekwatna, niewystarczająca i nie stanowiła załatwienia wniosku skarżącego. Wskazano zatem, że żądana wnioskiem informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona. Organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji publicznej, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną ani nie wydał decyzji odmownej. Sąd Wojewódzki stwierdził nadto, że wnioskowane faktury obrazują sposób gospodarowania przez Muzeum środkami publicznymi. Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność w udostępnieniu żądanych we wniosku informacji publicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie naruszył termin, o którym mowa w 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie było to działanie intencjonalne. Błędna interpretacja przepisów u.d.i.p., w szczególności jej art. 6, doprowadziła organ do błędnego przekonania, że nie miał obowiązku podjąć działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co przesądziło o czasowym braku działania w kierunku udzielenia informacji. Organ jednak nie zignorował wniosku skarżącego, udzielając mu odpowiedzi pismem z dnia 2 lipca 2024 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że faktura jest dokumentem urzędowym, w sytuacji w której jest dokumentem prywatnym, pochodzącym od jej wystawcy i przez niego podpisana; b) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że faktury mieszczą się w katalogu zamkniętym dokumentów objętych dyspozycją przywołanego przepisu; c) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie udostępnienia informacji o treści jak we wniosku stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.; d) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pomimo nieposiadania w analizowanej sprawie przez wskazane we wniosku dane przymiotu informacji publicznej skarżący kasacyjnie zobowiązany był udostępnić wszystkie żądane dokumenty w trybie u.d.i.p.; e) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że faktury objęte wnioskiem z dnia 18 czerwca 2024 r. nie są dokumentami urzędowymi, w sytuacji w której są dokumentami prywatnymi, stanowiącymi jedynie nośnik tej informacji. 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – przez błędne ustalenie, że: - wniosek skarżącego z dnia 18 czerwca 2024 r. jest jednoznaczny, konkretny, precyzyjny, a objęte nim żądane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji w której wniosek nie umożliwiał udzielenia informacji; - skarżący kasacyjnie bez trudu mógł zidentyfikować i udostępnić żądaną informację publiczną oraz, że nie musiał domyślać się i spekulować, o jaką informację chodzi wnioskodawcy, w sytuacji w której z uwagi na treść wniosku, skarżący kasacyjnie zawnioskował o jego doprecyzowanie i nie uzyskał odpowiedzi zwrotnej; - pisemna odpowiedź skarżącego kasacyjnie z dnia 2 lipca 2024 r. nie stanowiła załatwienia wniosku wnioskodawcy, w sytuacji w której doprecyzowanie wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. stanowiło podstawę dalszych czynności w sprawie; b) art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia Sądu pierwszej instancji wyłącznie na błędnym przekonaniu co do charakteru żądanych dokumentów, przy całkowitym pominięciu istotnych argumentów skarżącego kasacyjnie, wskazujących na konieczność doprecyzowania wniosku z uwagi na brak obowiązku udostępniania kopii faktur, jako nośnika danych; c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 u.p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, zobowiązanie Dyrektora do wydania aktu lub dokonania czynności i stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, podczas gdy ten w określonym ustawowo terminie odpowiedział na wniosek informując, iż żądane dane nie są informacją publiczną, a zatem skarżący kasacyjnie w analizowanej sprawie nie pozostawał w bezczynności, w związku z czym skarga winna była zostać w całości oddalona. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora, ewentualnie 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2024 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej oraz odpowiedzi skarżącego kasacyjnie z dnia 3 czerwca 2024 r. (znak sprawy PMAB.OP.0130.26.2024.IK) celem wykazania ich treści, braku jednoznacznego stanowiska skarżącego w składanych wnioskach o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Co szczególnie istotne skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne. Zauważyć zatem należy, że zarzuty te, zarówno natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, stanowią swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania. Nie może bowiem zejść z pola widzenia, że zasadnicza oś sporu koncentruje się wokół udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wniosek z dnia 18 czerwca 2024 r. obejmował informacje publiczne podlegające udostępnieniu, czy też ze względu na sposób sformułowania tego wniosku nie stanowił żądania udostępnienia informacji publicznej. Zwrócić w pierwszej kolejności należy uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 18 czerwca 2024 r. zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmujące "skany wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła Spółka jawna P.S., T.W. z siedzibą we W." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia możliwości udostępnienia faktur jako nośnika informacji publicznej nie jest oceniana jednoznacznie. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4700/21 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), wyraził pogląd, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego, w materialnej postaci w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc udostępnieniu nie podlega dokument prywatny, będący nośnikiem informacji publicznej, inaczej niż informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej. Stanowisko to bywa rozbudowywane poprzez wskazanie, że: "Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację. Tylko w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2903/24)." Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym – co do zasady nie podziela jednak wskazanych wyżej poglądów. Rozpocząć należy zatem od przytoczenia treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w którym sformułowano definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. np. wyroki NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2352/13; i z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1563/21). W piśmiennictwie podnosi się nadto, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się także, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyroki NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, i z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). Co istotne, w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania środków publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11, oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 725/23, i WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 121/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakres pojęcia informacji publicznej wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności faktury wystawione przez wykonawcę umowy. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że faktury obrazują sposób gospodarowania mieniem publicznym. Uwagę tę można uzupełnić o wskazanie, że jakkolwiek żądane faktury nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie przepisów u.d.i.p. Na tle powyższego stwierdzić należy, że bezspornym jest, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informację publiczną, natomiast Dyrektor Państwowego Muzeum [...] w O. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W konsekwencji poczynionych wyżej uwag irrelewantna pozostaje argumentacja organu, która wskazuje na to, że faktury nie stanowią dokumentów urzędowych. Z omówionych względów zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w kontekście charakteru żądanych skanów faktur okazały się niezasadne, podobnie jak ogólnie formułowane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Całkowicie chybione były także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na bezczynność stosował art. 149 u.p.p.s.a., a nie powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. dotyczący skarg na decyzje i postanowienia, wobec czego przepis ten w sposób oczywisty nie mógł zostać naruszony. Z podobnych względów na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 u.p.p.s.a. skoro opierał się on na chybionej argumentacji o błędnym przekonaniu Sądu Wojewódzkiego co do charakteru żądanych dokumentów oraz rzekomo całkowitym pominięciu konieczność doprecyzowania wniosku z uwagi na brak obowiązku udostępniania kopii faktur, jako nośnika danych. Jednocześnie wobec niezałatwienia wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. trafna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p., dlatego też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 u.p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, zobowiązanie Dyrektora do wydania aktu lub dokonania czynności i stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, należało uznać w całości za bezzasadny. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił przy tym wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnie. Prowadzone przez sąd administracyjny w trybie art. 106 u.p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający. Celem tego postępowania nie jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonego aktu, lecz materiału, który jest konieczny do przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli tego aktu. Wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody nie okazały się niezbędne do wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.