II OZ 230/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2022/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2023 r., nr WINB-WOA.7721.285.2023.ZS w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. E. N. w skardze na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "ŚWINB", z dnia 10 listopada 2023 r., znak: WINB-WOA.7721.285.2023.ZS, utrzymującej w mocy w całości decyzję nr 27/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach, dalej: "PINB", z dnia 7 lipca 2023 r. nakazującej skarżącej wykonanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w T., zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Argumentując wniosek skarżąca wskazała, że jest osobą [...] ze skromną emeryturą. Dodatkowy dowód, który skarżąca uzyskiwała z tytułu wynajmu zawalonego budynku pod działalność [...] został całkowicie utracony. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności i nie jest w stanie wykonać zaskarżonej decyzji bez poważnego uszczerbku dla swoich podstawowych potrzeb życiowych, a wręcz egzystencjalnych. Uczestnik postępowania, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry, pismem procesowym z dnia 5 lutego 2024 r. wniósł o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie uprawdopodobniła w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niej trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Wskazano, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową i majątkową oraz ewentualny wpływ na tę sytuację wykonania zaskarżonej decyzji. Podnoszone przez skarżącą ogólne twierdzenia o braku środków finansowych na poniesienie kosztów związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie znacznej szkody. Zaznaczono, iż nie bez znaczenia dla oceny wniosku skarżącej pozostaje okoliczność, że decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku skarżącej wskutek powstałego zapadliska. W decyzjach tych nie zakazano użytkowania budynku tylko z tego powodu, że wcześniejszą decyzją z 5 lipca 2021 r. nr 43/2021 PINB nakazał skarżącej wyłączenie budynku z użytkowania i zarządził umieszczenie w widocznym miejscu tablic ostrzegawczych o zakazie użytkowania obiektu z uwagi na groźbę jego zawalenia. W tych okolicznościach wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi przebywających w otoczeniu budynku. W konsekwencji uznano, że dla skarżącej, jako właścicielki budynku, większe zagrożenie może wynikać z odpowiedzialności za szkody, które mogą zaistnieć w sytuacji, gdyby wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wstrzymane. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. W złożonym zażaleniu podniesiono zarzut naruszenia art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji ŚWINB z dnia 10 listopada 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżąca jest osobą w bardzo zaawansowanym wieku. Podkreślono, że na tę okoliczność przedstawiono do sprawy zaświadczenie o niepełnosprawności. Jej stan zdrowia wymaga dwudziestoczterogodzinnej opieki opiekuńczo-pielęgniarskiej. Obecnie przebywa w Domu Opieki "[...]" w T., gdzie ma zapewnioną niezbędną całodobową opiekę zgodnie ze wskazaniami lekarza. Powyższe okoliczności w ocenie skarżącej uprawdopodabniają, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji będzie się wiązać immanentne wyrządzenie znacznej szkody. Strona skarżąca podkreśliła, że sam pobyt w domu seniora generuje koszty rzędu 5.500,00 zł miesięcznie. Do tego dochodzą koszty lekarstw. Zwrócono również uwagę na ponoszone koszty związane z posiadaniem przedmiotowej nieruchomości, która została zdewastowana przez niezgodne ze sztuką budowlaną wykonywanie robót budowlanych przy budynku objętym nakazem PINB przez inwestora: M. w T., dalej: "M.". Przedmiotowy budynek aktualnie nie przynosi skarżącej żadnych dochodów. Wobec powyższego wskazano, iż odebranie skarżącej jakiejkolwiek części dochodu może spowodować dla niej ogromne ryzyko znacznego pogorszenia stanu zdrowia, nie wykluczając nawet śmierci. Dlatego skarżąca nie jest w stanie przeznaczyć nawet najmniejszej części swoich dochodów na bardzo kosztowne wykonanie zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż argumentem za pilnością wykonania zaskarżonej decyzji nie może być również przypuszczenie, iż brak wykonania nakazów może stanowić zagrożenie dla osób przebywających w otoczeniu przedmiotowego budynku. Zwrócono uwagę, że takie stwierdzenie jest oderwane od realiów przedmiotowej sprawy. Stan dokładnie taki, jaki chce odwrócić Sąd I instancji trwa za pełną aprobatą M. w T. od kilku lat, kiedy to inwestor zaniedbał oczywistych swoich obowiązków projektowych, jak i przy nadzorze nad budową i doprowadził do katastrofy budowlanej. Wówczas to zdecydował się na wygrodzenie ul. [...], co w pełni zabezpieczyło osoby znajdujące się w otoczeniu budynku. Do dziś przy takim zabezpieczeniu w otoczeniu budynku nie miało miejsce jakiekolwiek zdarzenie niebezpieczne dla osób będących w otoczeniu budynku. Celem wykazania trudnej sytuacji materialnej skarżącej do zażalenia załączono dokumenty wskazujące na wysokość uzyskiwanego świadczenia emerytalnego, koszty utrzymania w domu seniora, koszty zakupu lekarstw oraz wysokość podatku od nieruchomości. Pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry, wniósł odpowiedź na złożone zażalenie. W przedmiotowym piśmie wskazano, że brak działań ze strony skarżącej na obiekcie budowlanym stanowiącym jej własność uniemożliwia przeprowadzenie niezbędnych prac przez Gminę z uwagi na zalegający na drodze, tj. w obszarze działki gminnej nr [...], gruz budowlany oraz fragmenty uszkodzonej i niestabilnej konstrukcji budynku, jednocześnie stwarza zagrożenie dla obiektów sąsiednich, w tym dla drogi publicznej. Podniesiono, że Gmina zwracała się kilkukrotnie do właścicielki budynku przy ul. [...] o wykonanie koniecznych prac na swoim obiekcie oraz o podjęcie wspólnych działań, zgodnie z zaleceniami PINB, a przez to doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczono, że dalsze uniemożliwianie podjęcia niezbędnych prac zabezpieczających przez zarządcę drogi wpływać może na postępującą degradację pasa drogowego drogi publicznej i innych obiektów w obrębie leja zapadliskowego, a także może wpływać na destrukcję wykonanych wcześniej w tym miejscu prac posadzkowych. Dalsze postępujące uszkodzenia obiektów będących w zarządzie Gminy mogą doprowadzić do strat dużych rozmiarów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżalnego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z 15 grudnia 2023 r., I OZ 598/23). Ryzyko występowania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. musi być rozważane w kontekście argumentacji wnioskodawcy oraz specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Przedmiotowe postępowanie dotyczy należącego do skarżącej budynku [...] "[...]" posadowionego na działkach nr [...] i [...] w T., który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Na działce nr [...], kilka metrów od ściany budynku [...], zapadła się ziemia, tworząc [...] głębokości lej, co doprowadziło do uszkodzenia pasa drogowego. Organ nadzoru budowlanego, celem wyeliminowania powstałego w związku z tym stanu zagrożenia i usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego budynku, na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. nałożył na skarżącą obowiązki, polegające na: 1. usunięciu gruntów zwałowych i budowlanych oraz gruzu budowlanego z miejsca zapadliska i szkód powstałych w budynku, 2. wypełnienie kruszywem mineralnym wykopów w obrębie leja – zgodnie z dokumentacją geologiczo-górniczą lub ekspertyzą geologiczno-górniczą opracowaną w dniu 7 września 2021 r. przez Z. z siedzibą w K., w oparciu o projekt wykonania robót budowlanych i projekt zabezpieczeń obiektów budowlanych związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, wykonanymi przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, 3. wykonanie robót rozbiórkowych elementów budynku, które uległy zwaleniu oraz stanowiących zagrożenie i koniecznych do rozebrania, opisanych przez autorów ekspertyzy technicznej wraz z jej uzupełnieniami, 4. wykonanie zabezpieczenia i wzmocnienia elementów budynku, będących według autorów ekspertyzy w dobrym stanie technicznym – w oparciu o projekt rozbiórki i wzmocnienia, opracowany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. W świetle ekspertyzy geologiczno-górniczej opracowanej w dniu 7 września 2021 r., przez Z. z siedzibą w K., zachodzi konieczność przeprowadzenia robót rozbiórkowych i naprawczych budynku przy ul. [...] w T. Jest także bezsporne, że konieczne jest wspólne skoordynowane wykonywanie prac przy budynku [...] i zabezpieczeniu zapadliska znajdującego się w pobliżu. Zagrożenie ze strony uszkodzonej drogi, jak i budynku są ze sobą powiązane. Należy zgodzić się z tezą, już na etapie badania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., że właściciel budynku i właściciel drogi powinni podjąć wspólne działania i współpracować w celu wykonania robót zabezpieczających i naprawczych w celu doprowadzenia obiektów budowlanych (budynku [...] i drogi) do stanu zgodnego z przepisami. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej wykonanie robót w celu przywrócenia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektu budowlanego nie może opierać się na twierdzeniach przeczących merytorycznej prawidłowości decyzji. Z zaskarżonej decyzji wynika zaś, że nakazane skarżącej działania mają na celu m.in. usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Konieczności podjęcia szybkich działań nie można odrywać od sytuacji, w której brak wykonania obowiązku przez skarżącą, ma wpływ na zagrożenie wywoływane przez stan drogi, a w konsekwencji, jak wynika z poprzedzających uwag, co najmniej utrudnia usunięcie zagrożenia także przez innego zobowiązanego, w powiązanym zakresie, tj. Gminę Tarnowskie Góry. Pamiętać trzeba, że z powyższych powodów decyzja organu pierwszej instancji była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie podważając trudnej sytuacji osobistej skarżącej, nie można przyjąć, aby wykazała zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze, usunięcia zagrożenia dla życia i zdrowia, wynikającego z obecnego stanu obiektu budowlanego, nie można rozpatrywać w kategoriach trudnych do odwrócenia skutków. Takie skutki mogą się pojawić na skutek niewykonywania wymaganych szybkich działań., a nie na skutek wykonania obowiązku. Po drugie, skarżąca nawet nie podjęła próby określenia wysokości nakładów finansowych związanych z wykonaniem obowiązku. Wskazanie wysokości wydatków ponoszonych na opiekę i na zakup lekarstw, a także na utrzymanie nieruchomości nie stanowi przedstawienia pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej. Trudno w tej sytuacji mówić o zakwalifikowaniu wydatków związanych z wykonaniem decyzji jako znacznej szkody. Wiek skarżącej i niepełnosprawność mogłyby być rozważane w ramach zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyby chodziło o obowiązek, który ma charakter osobisty. Tymczasem roboty stanowiące realizację obowiązków nałożonych w drodze zaskarżonej decyzji, z samej istoty, co do zasady, są wykonywane przez podmioty specjalizujące się w wykonywaniu tego rodzaju działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.