II SA/Wr 418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 kwietnia 2024 r. Nr SKO 4111/25/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy (instalacji) fotowoltaicznej oddala sprzeciw. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 18 kwietnia 2024 r. (Nr SKO 4111/25/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO",), po rozpatrzeniu odwołania Z. B., M. B., J. B., A. B. i A. P., w pkt. I. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta N. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 23 lutego 2024 r. (Nr 8/2024), którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem pn. "budowa farmy (instalacji) fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z infrastrukturą" planowanej do realizacji na działce nr [...] w N. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; w pkt. II. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J. B., A. B. i A. P. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz decyzją z 23 lutego 2024 r. (Nr 8/2024) na wniosek S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa farmy (instalacji) fotowoltaicznej o mocy do 5MW wraz z infrastrukturą" planowanej do realizacji na działce nr [...] w N. Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wnieśli: Z. B., M. B., J. B., A. B. i A. P. sprzeciwiając się realizacji wskazanej inwestycji. Kolegium decyzją z 18 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: k.p.a., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stwierdzono bowiem, że planowane zamierzenie ma być realizowane na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb i RV, natomiast projekt decyzji nie został uzgodniony z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Z. B. (dalej: wnosząca sprzeciw, strona). W jego treści wskazano m.in., że zarówno wnosząca sprzeciw, jak i pozostali właściciele gruntów sąsiadujących z działką, na której przewidziano planowaną inwestycję zamierzają się przebranżowić i wybudować domy do 72 m2 przeznaczone na agroturystykę. Jednocześnie wyrażono pogląd, że realizacja zamierzenia doprowadzi wnoszącą sprzeciw do pozbawienia jej pracy, a gospodarstwa rolne, jak i nieruchomości gruntowe staną się bezwartościowe. Podkreślono również, że w rolnictwie pierwszeństwo ma rolnik do przylegającej działki, a nie dzierżawca z W., który naruszy ład życiowy, przestrzenny, klimatyczny. Końcowo zwrócono się o uchylenie budowy farmy fotowoltaicznej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej SKO z 18 kwietnia 2024 r. (Nr SKO 4111/25/2024). Zakwestionowana decyzja wydana została w postępowaniu odwoławczym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Podstawą wydania wskazanego rozstrzygnięcia było nieuzgodnienie projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Jak wynika z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 tejże stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie stosownie do treści art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82) organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest co do zasady starosta. Materiał dowodowy potwierdza, że wnioskiem S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęta jest działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] N. Zgodnie z danymi z rejestru gruntów działka ta składa się z gruntów ornych klas RIVa, RIVb i RV. Tymczasem organ I instancji nie przesłał projektu decyzji o warunkach zabudowy do organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W tym zakresie nie nastąpiło uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadające wymogom art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. z organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Powyższe naruszenie uprawniało zatem Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że czynność ta nie mogła zostać w żaden sposób uzupełniona przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Na marginesie tylko, odnosząc się do pozostałych twierdzeń wnoszącej sprzeciw, przyjdzie zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym bardziej nie przesądza ona o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku (odmiennie aniżeli zdaje się wskazywać strona wnosząc w sprzeciwie o uchylenie budowy farmy fotowoltaicznej). W rezultacie przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.