II SAB/Wa 230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 21 maja 2021 r. (który wpłynął do organu 24 maja 2021 r.) Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] (zwana dalej: skarżąca, fundacja), zwróciła się do [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwany dalej: spółka, organ) o udostępnienie w trybie przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.), następującej informacji publicznej - wersji elektronicznej Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "[...] - prace studyjne". Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie wnioskowanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek spółka pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformowała fundację, iż nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych dokumentów, gdyż spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie spółka przesłała skarżącej prezentację, dotyczącą konsultacji inwestorskich projektu nr [...] "[...]- prace studyjne". Pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, w sposób ujęty we wniosku, podnosząc, że do udostępniania informacji publicznej, obok organów władzy publicznej, mogą być obowiązane również inne podmioty, nie wyłączając prywatnych, w zakresie w jakim wykonują zadania publiczne, w tym dysponują majątkiem publicznym. Do podmiotów prywatnych wykonujących w określonym zakresie, zadania publiczne, można zaliczyć m.in. zarządców infrastruktury kolejowej w zakresie w jakim w myśl przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043, 1378, 1778, z 2021 r. poz. 780, 784) nałożono na nich publicznoprawny obowiązek udostępniania infrastruktury na równoprawnych zasadach uprawnionym do tego podmiotom. Wskazała, że zadanie w postaci modernizacji infrastruktury kolejowej w rejonie przeładunkowym [...], którego celem jest przekształcenie Rejonu Przeładunkowego [...] w największy, nowoczesny obszar przeładunku towarów na [...] granicy Unii Europejskiej z [...], zostało powierzone spółce przez Ministerstwo Infrastruktury. Jednocześnie ww. organ objął nadzorem to przedsięwzięcie. Tak więc ww. inwestycja nie jest wykonywana w interesie prywatnym spółki, lecz w interesie ogólnym (ogólnospołecznym, użyteczności publicznej), co kwalifikuje się jako zadanie publiczne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, 784) podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej oznacza m.in. osobę prawną, zapewniającą infrastrukturę techniczną na potrzeby transportu, w tym linii kolejowych, dróg, portów i lotnisk. Spółka, wykonując ww. inwestycję, dysponuje majątkiem publicznym, a nie własnym. Za takowy majątek należy rozumieć wszelkiego rodzaju środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, 1236), a wśród nich zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Jak wynika z informacji opublikowanej na stronie spółki projekt [...] "[...]- prace studyjne" jest współfinansowany przez Unię Europejską z Instrumentu "Łącząc Europę" (CEF). Dofinansowanie ze środków unijnych wynosi 85%, zaś pozostałe środki pochodzą z budżetu państwa. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że żądany przez fundację dokument nie może być zakwalifikowany jako informacja publiczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty w postaci wniosku o dofinansowanie Projektu i Studium Wykonalności Projektu stanowią informację publiczną. Nie powinno to dziwić, skoro w oparciu o te dokumenty rozdysponowywane są środki publiczne. Innymi słowy, dokumenty te - nawet jeśli nie zostały wytworzone przez podmioty, podlegające reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegają rządom omawianej ustawy z tej przyczyny, że stają się one substratem postępowania, prowadzonego przez podmiot publiczny, który decyduje o wydatkowaniu środków publicznych. Fundacja podkreśliła także, że wobec nieudostępnienia żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, spółka pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do powyższego spółka w piśmie znak [...] dnia [...] sierpnia 2021 r. zakwestionowała argumenty fundacji, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko i twierdząc, że nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., bowiem nie jest organem władzy publicznej, nie reprezentuje Skarbu Państwa ani też nie wykonuje zadań publicznych, a jedynie prowadzi działalność gospodarczą polegająca na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na podstawie wewnętrznych aktów korporacyjnych. Pismem z dnia 10 marca 2022 r. (data nadania skargi) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. w określonym terminie, a tym samym udzielenia wnioskowanej informacji; 2) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi fundacja stwierdziła, że spółka niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., bowiem jest podmiotem prywatnym (przedsiębiorcą), który dysponuje środkami publicznymi (jest inwestorem w projekcie w całości finansowanym ze środków publicznych) w zakresie realizacji powierzonych mu zadań (wymienionych w przepisie art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. z 2021 r., poz. 1984, zwana dalej: u.t.k.). W ocenie skarżącej wnioskowany projekt budowlany, podobnie jak studium wykonalności, stanowi dokument, który - choć prawdopodobnie nie został wytworzony przez podmiot podlegający reżimowi ustawy o dostępie publicznym - jest podstawą wydania decyzji w postępowaniu prowadzonym przez podmiot publiczny. Organ administracji architektonicznobudowlanej sprawdza bowiem - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z szeregiem ustaleń i wymogów w myśl art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; zwana dalej: p.b.). Ponadto, zamierzenie inwestycyjne, które ma zostać zrealizowane w oparciu o sporządzony projekt budowlany, ma być sfinansowane w całości ze środków publicznych, a treść projektu budowlanego wprost decyduje o sposobie wydatkowania przyznanego finansowania. Ponadto zarówno studium wykonalności, jak i projekt budowlany są wynikiem analiz finansowych, ekonomicznych i technicznych, prowadzonych w celu przygotowania przedsięwzięcia - w tym wypadku finansowanego ze środków publicznych – i skarżąca nie dostrzega podstaw do różnicowania statusu obu wnioskowanych dokumentów w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fundacja wskazała, że zgodnie z oficjalną informacją, udostępnianą przez Ministra Infrastruktury, przedmiotowa inwestycja realizowana przez spółkę, uzyskała akceptację Wojewody [...], który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę Parku Logistycznego [...]. Skoro zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to należy uznać, że tym samym wnioskowany przez skarżącą projekt budowlany został zatwierdzony. Zatem zdezaktualizowała się również argumentacja organu, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi informację publiczną pod warunkiem jego zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem fundacji, skoro złożony przez nią wniosek dotyczył dokumentów stanowiących informację publiczną oraz został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, to wniosek ten winien być załatwiony przez podmiot obowiązany w sposób prawem przewidziany, tj. poprzez udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych oraz przez wzgląd na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Udostępnienie informacji publicznej powinno w zasadzie nastąpić bez zbędnej zwłoki, lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wydał też decyzji odmownej w tym zakresie, poprzestając na zawiadomieniu skarżącej o tym, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie podjął zatem żadnej z przewidzianych prawem czynności. Zatem organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia uwzględnienie wniosków złożonych przez skarżącą w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem każdorazowo w odpowiedzi na wnioski skarżącej informował, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanego przez niego we wniosku z [...] maja 2021 r. Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "[...]- prace studyjne". Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego opracowanie stanowi informację publiczną. Nie budzi wątpliwości, że [...] sp. z o.o. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Wyłącznym jej akcjonariuszem jest [...]; głównym akcjonariuszem [...] jest [...] S.A. Właścicielem 100% akcji [...] S.A. jest Skarb Państwa. Z perspektywy oceny, czy [...] sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, najistotniejsze jednak znaczenie ma fakt, że [...] sp. z o.o., jako wykonawca wskazanego we wniosku projektu, wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W konsekwencji, niezależnie od innych argumentów, podmiot ten jest zatem (co najmniej w zakresie wykonania Studium) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zamierzenie inwestycyjne, które ma zostać zrealizowane w oparciu o sporządzony projekt budowlany, ma bowiem być sfinansowane w całości ze środków publicznych. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Pojęcie "danych publicznych" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustawodawca ograniczył się w tym zakresie jedynie do przykładowego wymienienia danych, którym ten statut może być przyznany. W doktrynie przyjmuje się, że w świetle ujętego w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wyliczenia uprawnione jest twierdzenie, że dane publiczne stanowi treść zawarta w stanowisku wyrażonym przez organy władzy publicznej, bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji, czy też zakres podmiotów, których dotyczy (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. Beck z 2018 r.). Także w orzecznictwie dominuje stanowisko, wedle którego informacją publiczną jest treść dokumentów, wystąpień, opinii i ocen dokonywanych przez podmioty zobowiązane do ich udostępnienia, bez względu na to do kogo są kierowane, kto je wytworzył oraz jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, publ. OwSG 2009, nr 5, poz. 35; z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05, publ. Legalis; z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/17, publ. Legalis). Ważne jest, by wskazane dokumenty służyły realizowaniu przez organ zadań publicznych. Przechodząc do oceny prawnej skargi podkreślenia wymaga, że z uwagi na wykonywanie zadań publicznych w zakresie opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, [...] sp. z o.o. był zobowiązany do udzielania informacji publicznej, dotyczącej studium, gdyż będzie w tym zakresie dysponował środkami publicznymi. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż informacji tej nie udzielił. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, żądany przez skarżącego dokument - Studium Wykonalności i Projektu Budowlanego dla projektu nr [...] "[...] - prace studyjne" stanowi informację publiczną. Takie samo stanowisko co do charakteru studium zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., wydanym w sprawie I OSK 752/14, przesądzając, że jest ono informacją publiczną. Studium jest bowiem dokumentem, zawierającym ocenę inwestycji, określający różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. Ponadto ustalenia i oceny dokonane w tym opracowaniu są podstawą opracowania kolejnych dokumentów, stanowiących jeden z elementów wniosku o dofinansowanie inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę opracowania wniosku o dofinansowanie ww. inwestycji, co wynika ze specyfiki postępowania, służącego (w założeniu) rozdysponowaniu funduszy publicznych na realizację różnego rodzaju przedsięwzięć, w ramach różnego rodzaju programów operacyjnych. Niewątpliwie zatem wnioskowany przez skarżącego do udostępnienia dokument służy realizacji zadań publicznych przez spółkę. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku zobowiązał [...] sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki, wynikało bowiem ono z odmiennego, błędnego poglądu prawnego na charakter studium. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł, obejmujących wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a.