II OSK 2451/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 825/23 w sprawie ze skargi Burmistrza A. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 825/23 uwzględnił skargę Burmistrza A. i uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 7 lutego 2023 r. nr DLŁ-WNL.6501.7.2018.MP o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które zostało wszczęte na wniosek Burmistrza A. z 10 stycznia 2018 r. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że podjęcie ostatecznych decyzji w postępowaniach legalizacyjnych skutkowało rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania ostatecznym postanowieniem z 30 stycznia 2019 r. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.)). Dla uznania, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ uzyskało charakter trwały, wystarczy ostateczność decyzji, a nie jej prawomocność. Wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, rozstrzygającej zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W tych warunkach, skoro odmowa podjęcia postępowania opierała się w tej sprawie wyłącznie na argumentacji organu wywodzącej niezasadność podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na konieczność oczekiwania, aż wydane w postępowaniach legalizacyjnych decyzje uzyskają przymiot prawomocności, Sąd zobowiązany był uznać ją za wadliwą, a w konsekwencji uchylić opierające się na niej zaskarżone postanowienie z 7 lutego 2023 r. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi mimo braku podstaw do tego tj. uchyleniu postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 oraz art. 16 § 1 Kpa, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, rozstrzygającej zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa; naruszenie to skutkowało uchyleniem postanowienia zamiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dopiero z chwilą uzyskania przez decyzje administracyjne statusu prawomocności nie odnosi się do kwestii o charakterze procesowym. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie o zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Organ wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania zakwestionowanych przepisów. Jest oczywistym w niniejszej sprawie, że wydanie w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie samowoli budowanej pod znakami: [...], [...] i [...] ostatecznych decyzji oznaczało ustąpienie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania i konieczność jego podjęcia na podstawie art. 97 § 2 Kpa. Natomiast samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 Kpa, ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 Kpa, ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 Kpa, dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98, ONSA 2001, nr 4, poz. 189). 3.4. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 oraz art. 16 § 1 Kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa są nieusprawiedliwione. 3.5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.