II SA/Gl 913/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/69/2024/4113/AMak w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 15 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 369 (trzysta sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy G. decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.) i in., orzekając wobec S. P. (dalej "strona", skarżący") i in. w następstwie zbycia nieruchomości złożonej z działek nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , obręb P. , arkusz [...], o łącznej powierzchni 0,7837 ha, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił jednorazową opłatę w wysokości 18.405 zł i nałożył obowiązek jej uiszczenia: - na Z. K. - w kwocie 9.202,50 zł; - na S. P. - w kwocie 9.202,50 zł. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dnia 25 sierpnia 2021 r. Rada Gminy G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa P. - Etap I, którą ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. pod pozycją [...] (dalej: m.p.z.p.). W zakres obszaru objętego m.p.z.p. wchodzi m. in. przedmiotowa nieruchomość, zbyta przez ww. osoby w dniu 21 października 2021 r. Organ nie miał podstaw do zanegowania oceny wzrostu wartości nieruchomości, którą sporządziła osoba posiadającą wiedzę specjalistyczną. Został spełniony warunek do wydania, zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty jw. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in., że w toku ponownego postępowania organ wystąpił o uzupełnienie we wskazanym zakresie operatu szacunkowego. Wydany aneks nie ujawnił żadnych realnych sposobów dokonania dodatkowych ocen zmierzających do prawidłowego oszacowania. Bez wnikliwej analizy wskazał, że wszystkie podniesione przez organ II instancji okoliczności dają taką samą szacowaną wartość działek. Z logicznego punktu widzenia jest to niemożliwe. Stosując metodę porównawczą rzeczoznawca przy oszacowaniu wartości nieruchomości powinien brać pod uwagę realne ceny uzyskiwane za nieruchomości położone sąsiedzko, a tym samym wskazujące na jej najbardziej prawdopodobną wartość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., znak SKO.UL/41.7/69/2024/4113/AMak, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. W rozpatrywanym przypadku organ ocenił operat i uznał go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom prawnym. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób umożliwiający ocenę jego prawidłowości, a wartość dowodowa tegoż operatu nie budzi wątpliwości. Jest on spójny, logiczny, zupełny, nie ma w nim nieścisłości oraz nie zostały pominięte istotne dla wyceny elementy. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami, co pozwoliło na określenie ich podobieństwa. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła ww. strona, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in. naruszenie: – art. 7 k.p.a., poprzez podjęcie decyzji bez uznania słusznego interesu strony i nieuwzględnienie sytuacji faktycznej, tj. faktu, że cena sprzedaży nieruchomości została ustalona w umowie przedwstępnej, w formie aktu notarialnego, w okresie, gdy nie obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym sprzedający był zobowiązany do przystąpienia do zawarcia umowy sprzedaży, nie mógł się od niej uchylić, a cena była ustalona bez uwzględnienia zmian wynikających ze zmiany planu, a tym samym nie mógł skorzystać na wprowadzeniu planu i nie odniósł z tego tytułu żadnej korzyści, a potwierdza to okoliczność sprzedaży sąsiedniej nieruchomości za cenę nawet wyższą niż cena w przedmiotowym akcie, a transakcja ta została pominięta w ustaleniu wzrostu wartości w operacie szacunkowym; – art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących zawarcia przez strony wcześniejszej wiążącej umowy przedwstępnej w formie aktu notarialnego, a tym samym związanie warunkami umowy, a tym samym zniweczenie skutku rzekomego wzrostu wartości nieruchomości, a także poprzez nieuwzględnienie sprzedawanych nieruchomości sąsiednich i ich ceny przy sporządzaniu operatu szacunkowego. W uzasadnieniu podano m. in., że niezrozumiałe jest, dlaczego przy dokonywaniu wyceny sprzedaż sąsiedniej nieruchomości nie miała realnego wpływu na oszacowaną wartość. Stosując metodę porównawczą rzeczoznawca przy oszacowaniu wartości nieruchomości powinien brać pod uwagę realne ceny uzyskiwane za nieruchomości położone sąsiedzko, a tym samym wskazujące na jej najbardziej prawdopodobną wartość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.)., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). W tego rodzaju sprawach konieczne jest zatem uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby posiadającej wiedzę specjalną. Jedną z podstaw uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji był fakt, że operat rzeczoznawcy był sporządzony wadliwie. Przyjęty sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z 2021 r. SKO uznało za niewłaściwy. Nadto Wójt, przytaczając przebieg postępowania, pisze (s. 5 decyzji organu I instancji): "Powodem uchylenia decyzji Wójta Gminy (...) było dokonanie przez Rzeczoznawcę Majątkowego wyceny części działki (...) zamiast jej całości oraz błąd w tabeli na s. 44 i 45 operatu, gdzie zauważono brak konsekwencji w opisie wartości rynkowej prawa własności wycenianej nieruchomości." Zauważono, że rzeczoznawca przedłożyła następnie wyjaśnienie zaistniałego błędu oraz korektę i aktualizację operatu szacunkowego. Wskazać należy, że w świetle art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. W orzecznictwie zauważa się, że art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego. Konieczność wyłączenia rzeczoznawcy ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy. W takim przypadku rzeczoznawca nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz powinien podlegać wyłączeniu stosownie do treści art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r., II SA/Kr 398/22; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1947/18). Jakkolwiek część orzeczeń wykluczała tu automatyzm (np. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. I OSK 173/18), to jednak uchybienia stwierdzone w operacie szacunkowym przez organ II instancji w niniejszej sprawie miały charakter podstawowy. Rodzi to wątpliwości co do kwalifikacji rzeczoznawcy, niezbędnych do wydania operatu – podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach, od którego zależy obciążenie strony należnościami publicznoprawnymi. Należało również ustosunkować się w większym zakresie do zarzutu odwołania, że rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę transakcji dotyczącej sprzedaży nieruchomości w bliskim sąsiedztwie. Rzeczoznawca nie powinien bowiem dobierać nieruchomości porównawczych w sposób stronniczy, korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, pozwalający naliczyć opłatę w odpowiednio dużej wysokości, pomijając transakcje mogące wartość tą zaniżyć. Jakkolwiek dobór nieruchomości porównawczych jest uprawnieniem rzeczoznawcy, to jednak dobór wybiórczy i stronniczy może oraz powinien być zanegowany przez organ, o ile rzeczoznawca nie przedstawi rzeczowego, logicznego uzasadnienia takiego rozwiązania. Nie jest rzeczą Sądu, by tego rodzaju ustalenia i analizy prowadzić za organ. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy w pierwszej kolejności sporządzić prawidłowy operat szacunkowy przez innego rzeczoznawcę i ocenić, czy spełnia on wymagania prawne. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (369 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.