I OSK 173/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. i H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 258/17 w sprawie ze skargi H. R.i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2017 r. oddalił skargę H. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2016 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. R. i H. R., reprezentowani przez adwokata, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły zdecydować o zasadności skargi; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że biegła wydająca operat w niniejszej sprawie podlegała wyłączeniu, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 24 § 3 k.p.a., tj. uprawdopodobnienia przez stronę okoliczności, które mogą mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż wydana przez biegłą opinia stanowiła podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, a ponadto sprawa została zakończona przez organ I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wyłączenie biegłego, co w konsekwencji miało wpływ na treść wyroku, gdyż konieczność wydania nowej opinii winna była skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd do podniesionego w skardze zarzutu obrazy "art. 11 k.p.w." w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na treść wyroku, gdyż wskazane w skardze uchybienie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co miało wpływ na treść wyroku, gdyż wskazane w skardze uchybienie powinno było prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawę prawną dla ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi art. 98a ust. 1 u.g.n. W myśl tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem ewidencyjnym musi być potwierdzony stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, która dla wyceny najbardziej prawdopodobnej wartości powinna przyjmować ceny nieruchomości podobnych. Szczegółowe warunki sporządzania operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W tak ujętych ramach materialnoprawnych należało uznać, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie narusza wskazanych w podstawach tej skargi norm procesowych. Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wyprowadzenia uzasadnionej potrzeby pozyskania kolejnego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W warunkach tej sprawy istotnym pozostaje, że organ dysponował operatem szacunkowym z [...] 2015 r. oraz operatem z [...] 2016 r., który został sporządzony na skutek złożenia uwag przez stronę co do przyjętych uprzednio współczynników. Dodatkowym uzupełnieniem w tym zakresie materiału dowodowego były wyjaśnienia biegłej przedstawione wobec zgłaszanych przez stronę kolejnych zastrzeżeń. Z powyższych dokumentów wynika, że wartość rynkową prawa własności gruntu ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna i w wyniku zsumowania wartości poszczególnych wydzielonych działek przyjęto jej wysokość w kwocie [...] zł. Wątpliwości strony co do prawidłowości wyliczeń nie mogą stanowić o konieczności sporządzania przez innych rzeczoznawców kolejnych operatów, aż do uzyskania akceptowalnych przez stronę wartości. W tym zakresie bowiem pozyskanie drugiego operatu, który odpowiadał przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego, stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji. Nie sposób zatem przyjąć za skargą kasacyjną, że brak pozyskania przez organ kolejnego operatu szacunkowego świadczył o istotnej wadliwości postępowania zakończonego kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją. Nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Jak stanowi art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Niewątpliwie taka regulacja podyktowana jest dbałością o zapewnienie bezstronności osób, podmiotów, organów, które kształtują, bądź znacząco wpływają na treść ustalanego stosunku prawnego. Przy dokonywaniu interpretacji przywołanego przepisu należy odwołać się do wypowiedzi doktryny. W komentarzu do tego przepisu J. Borkowski i B. Adamiak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 177) wskazują, że zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej, rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu. Inne względy uzasadniają wyłączenie pracownika z uwagi na stosunek do strony, a zatem, gdy pracownik jest stroną albo pozostaje w stosunku osobistym lub stosunku innego rodzaju ze stroną. Innego rodzaju wartości wynikają z przyczyny wyłączenia ze względu na stosunek do sprawy, a zwłaszcza ze względów na rozpoznanie sprawy. Nie można z góry przyjmować założenia, że pracownik będzie biurokratycznie nastawiony do sprawy, która wraca do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w wyniku skutecznego zaskarżenia decyzji, czy to w toku instancji, czy nadzwyczajnych trybach postępowania, czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, jeżeli przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14, CBOSA). Taka sytuacja nie zachodziła zaś w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię, która na skutek wniesionych przez stronę zastrzeżeń, została zastąpiona inną pozwalającą na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Istotny dla oceny powyższego jest rodzaj i charakter zgłoszonych przez stronę wątpliwości, które stały się bezpośrednią przyczyną ponownego sporządzenia operatu szacunkowego. Zauważyć przyjdzie, że ponownie sporządzony operat szacunkowy został przez biegłą uzupełniony i poprawiony, nie stanowił jednakże dowodu konkurencyjnego względem pierwotnego. W tych okolicznościach przyjęcie, że ten sam biegły nie mógł ponowić czynności szacunkowych przedstawiając nową opinię na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej, należało uznać za zbędny formalizm. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez Prezydenta Miasta [...]. W tej sytuacji uzasadnionych racji nie mogła dostarczyć argumentacja skargi kasacyjnej, że sam fakt ponowienia czynności sporządzenia opinii przez biegłego w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, oznaczał naruszenie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżących wadliwości uzasadnienia wyroku w kontekście braku odniesienia się do argumentacji skargi co do niepełnego przedstawienia przez organ motywów podjętej decyzji, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za bezpodstawny, gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada regułom z przepisu tego wynikającym. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, odpowiedź organu na skargę oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, niewyczerpujące zaś – w ocenie skarżących – odniesienie się do zarzutów skargi nie może stanowić wystarczającej podstawy dla uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów nie mógł również zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zasługuje na aprobatę wywód, jakoby Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Stosowny wywód w tym zakresie przedstawił na stronie 11 uzasadnienia. Brak zaś aprobaty skarżących dla przyjętych przez Sąd twierdzeń nie może czynić skutecznym podnoszony zarzut wyprowadzany z wadliwości uzasadnienia wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.