VIII SA/Wa 258/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi H. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia 30 listopada 2016 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., zwana dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2007 r. Nr 247, poz. 7205) orzekł o ustaleniu dla H. i H. R. zam. w R. przy ul. S.(dalej: "skarżący") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ew. nr: [...], [...] z obrębu [...], ark. [...] wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] marca 2014 r., znak [...]. Ww. wpłata podlega uiszczeniu w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2014 r., o podziale działki ew. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stanowiła podstawę wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. Z. w dniu 9 maja 2016 r. (data wpływu do organu 16 maja 2016 r.) Wartość nieruchomości przed podziałem ustalona została na kwotę [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie [...] zł. W odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących wniesione w pismach z dnia 22 kwietnia 2016 r., 3 czerwca 2016 r., 1 sierpnia 2016 r., 7 września 2016 r., 26 września 2016 r. organ I instancji wskazał, że biegła uznając zarzuty strony za zasadne przedłożyła nowy operat szacunkowy, wyjaśniając stan sprawy, ponadto organ odniósł się co do zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej. Dalsze wyjaśnienia organu odnośnie zarzutów i wniosków strony skarżącej dotyczyły kwestii wyłączenia biegłej L. Z. Skarżący kwestionowali bezstronność biegłej, wywodząc, iż podlega ona wyłączeniu, bowiem wydawała opinię w sprawie cywilnej [...], w której skarżący byli stroną i powzięła szeroką wiedzę odnośnie życia prywatnego skarżących, co z kolei ma wpływ na jej stanowisko w sprawie. Również zarzut dotyczył nie uwzględnienia braku drogi dojazdowej. W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, że biegła nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, pełniona rola rzeczoznawcy majątkowego pozostaje bez wpływu na jej prawa i obowiązki, również organ nie posiada wiedzy o pokrewieństwie biegłej ze skarżącymi. Sprawa sądowa do której odniosła się strona w swoim piśmie z 1 sierpnia 2016 r. nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne. Biegła wyceniając przedmiotową nieruchomość brała jedynie informacje z rynku lokalnego m.in. z aktów notarialnych. Informacje dotyczące życia prywatnego właściciela nieruchomości nie mają wpływu na wycenę. Ponadto biegła po wniesionych uwagach pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. obniżyła wartość nieruchomości, co przyczyniło się w konsekwencji do obniżenia opłaty adiacenckiej. Odnośnie braku drogi dojazdowej do nowo powstałej działki 2/16, wyjaśniono powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż istnienie dojazdu nie ma znaczenia dla oceny wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale. Ponadto zgodnie z decyzją Prezydenta m. R. z [...] marca 2014 r., wydzielone w wyniku podziału działki będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż działka [...] istniejącym zjazdem z ul. N. [...] (droga gminna), a działka [...] na zasadzie dotychczasowej tj. istniejącym zjazdem z ul. W. (droga krajowa). Wyłonienie biegłego rzeczoznawcy majątkowego jak podał organ, może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r. (czyli w drodze przetargu), podobnie było w przedmiotowym postępowaniu. Operat szacunkowy sporządza rzeczoznawca majątkowy wpisany do Centrali Rejestrów Rzeczoznawców Majątkowych. W rezultacie w zakresie wniosku o wyłączenie biegłej organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości." Dalej wyjaśnił, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa w tej materii. Zgodnie z art. 146 ust 1a w związku z art. 98a ust 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to wymóg konieczny do sporządzenia rzetelnej wyceny, gdyż biegła posiada uprawnienia zawodowe nadające jej kompetencje do sporządzenia niniejszej wyceny. Jednocześnie zaznaczono, że strona nie posiada odpowiedniej wiedzy, uprawnień oraz doświadczenia na radomskim rynku nieruchomości, aby rzetelnie określić wartość wycenianej nieruchomości. Zarzuty strony nie są poparte żadnymi dowodami ani odpowiednimi wyliczeniami. Organ poinformował stronę, iż w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone dodatkowo przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wyjaśnił także, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem oraz nowopowstałych działek po podziale określono przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Jest to podejście polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się odpowiednimi współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie powyższych nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca przyjął do porównań 11 nieruchomości podobnych. Tak oszacowane wartości skorygowano następnie o występujące ograniczenia. Zakres badania rynku dla nieruchomości przed podziałem i po podziale to lata 2014-2015. Odnosząc się do wyceny nieruchomości organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej analizy przed podziałem odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę na terenie miasta R. o powierzchniach od 2687 m2 do 11471 m2 transakcje przedstawiono w tabeli na str. 13-14 sporządzonej wyceny. Natomiast w wyniku przeprowadzonej analizy po podziale odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę na terenie miasta R. o powierzchniach od 461 m2 - 2421 m2, transakcje przedstawiono w tabeli na str. 16 sporządzonej wyceny. Wskazano, iż przy szacowaniu wzrostu wartości działki [...] po podziale rzeczoznawca zastosowała dodatkowo współczynnik korekcyjny "K" z przedziału [0,90, 1,10]. Według operatu szacunkowego, wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł. Po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi [...] zł, zatem podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. W związku z powyższym nastąpił wzrost wartości, a tym samym zaistniała przesłanka do naliczenia opłaty adiacenckiej. W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlatego ustalona w nim wycenę przyjął jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją znak [...] z dnia 26 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez organ I instancji, Kolegium wskazało, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 98a u.g.n. sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kolegium za bezsporne uznało, że doszło do podziału nieruchomości gruntowej w R. przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością skarżących, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] zatwierdzająca podział nieruchomości na działki o nr: [...] o pow. 0,0242 ha i [...] o pow. 0,7296 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 kwietnia 2014 r. Trzyletni termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej został zachowany. W tej dacie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalania stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta [...] w związku z ich podziałem, uprawniająca Prezydenta do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Również ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego wynika, iż wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość. Według organu odwoławczego, złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadniła wybór podejścia metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale. Rzeczoznawca przeanalizowała transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi położonymi w niewielkim oddaleniu od wycenianej nieruchomości oraz o zbliżonej powierzchni. Na tej podstawie określiła czynniki wpływające na wartość nieruchomości, a mianowicie: lokalizacja ogólna, otoczenie, wielkość działki, uzbrojenie terenu oraz warunki dojazdu. Ceny w aktach notarialnych zawierały się w granicach od około 52,00 zł/m2 do około 218,00 zł/m2. Najwyższe ceny osiągają grunty z dostępem do wszystkich podstawowych mediów, położone w centralnej części miejscowości, w pobliżu głównych tras komunikacyjnych, posiadające korzystne sąsiedztwo. Z kolei najniższe ceny osiągają działki nieuzbrojone, zlokalizowane w oddaleniu od głównych tras komunikacyjnych, położone przy drogach gruntowych nieutwardzonych w otoczeniu działek niezabudowanych oraz o większej powierzchni. Na podstawie analizy lokalnego rynku stwierdzono, że w badanym okresie nie zaobserwowano trendu wzrostu ani spadku cen. W związku z tym przyjęto w operacie ceny transakcyjne jako aktualne na dzień wyceny. Rzeczoznawca uznała, że wyceniana nieruchomość przed podziałem, pod względem wpływu lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia ma ocenę korzystną, przy czym wielkość działki została oceniona jako średnia tj. między 5000 – 10 000 m², uzbrojenie terenu pełne, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu występują częściowo. Według rzeczoznawcy, po podziale w aspekcie przyjętych cech rynkowych i ustalonej gradacji tych cech, lokalizacja oraz sąsiedztwo i otoczeniu w odniesieniu do działki nr [...] i [...] określona została jako korzystna. Wielkość działki nr [...] określono jako małą tj. do 800 m2, zaś działki nr [...] jako dużą tj. powyżej 1500 m². Jeśli chodzi o działkę nr [...] rzeczoznawca określiła, że występują ograniczenia w zagospodarowaniu, zaś w przypadku działki nr [...] ograniczeń takich brak. Do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjęła nieruchomości o powierzchni w przedziale od 2 687 m2 położonej w obrębie W., przy ul. K. do 11 192 m2 położonej w obrębie G. przy ul. M.. Nieruchomość o cenie minimalnej to działka położona w obrębie W. o powierzchni 5 746 m2, której cena transakcyjna wynosiła [...] zł, co w przeliczeniu na 1 m2 wynosi [...] zł. Nieruchomość o cenie maksymalnej położona jest w obrębie G. przy ul. W.. Działkę tą o powierzchni 4 224 m2 sprzedano za cenę [...] zł co w przeliczeniu na 1 m2 daje kwotę [...] zł. Cena średnia wynosi zatem [...] zł. Na tej podstawie rzeczoznawca przyjęła zakres współczynników korygujących od 0,446 do 1,866. Wartość 1 m2 powierzchni działki przed podziałem o rzeczoznawca ustaliła na kwotę [...] zł. Na tej podstawie ustaliła jej wartość w wysokości [...] zł. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] rzeczoznawca ustaliła cenę 1 m2 w kwocie [...] zł i na tej podstawie określiła jej wartość na kwotę [...] zł, zaś w odniesieniu do działki nr [...] cena 1 m2 wyniosła [...] zł, która pomnożona przez powierzchnię działki daje kwotę [...] zł. Oceniając operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że spełnia on wszystkie warunki formalne, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Proces wyceny został w operacie szacunkowym wyjaśniony w sposób wyczerpujący i rzetelny. Podane w nim dane są spójne i logicznie uzasadnione, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Brak jest podstaw do kwestionowania, iż nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją ich podziału, bowiem już z przeprowadzonej dla potrzeb wyceny analizy rynku nieruchomości wynika, że istotny wpływ na poziom cen rynkowych mają cechy przyjęte do wyceny, w tym powierzchnia kształt i konfiguracja działek. Ponadto zawarte w pismach z dnia 1 lipca 2016 r. oraz z dnia 17 października 2016 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, będące odpowiedzią na uwagi skarżących zgłoszone w toku postępowania są w ocenie Kolegium wyczerpujące. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, uznając iż brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z postępowania rzeczoznawcy majątkowego L. Z., wyłonionej do opracowania operatu, w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto biegła nie jest pracownikiem organu. Za niezasadny uznano zarzut nieuwzględniania wniosku strony skarżącej w przedmiocie odesłania skarżących do organizacji zawodowej z wnioskiem o dokonanie oceny merytorycznej operatu, w sytuacji gdy przedstawiona opinia jest niepełna, a wnioski nielogiczne. Jak zaznaczył organ skoro skarżący kwestionowali operat rzeczoznawcy L. Z., to mieli możliwość przedłożenia wyceny sporządzonej na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mogli też w trybie art. 157 §1 ustawy wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę L. Z.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, polegającej na uznaniu go za wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, podczas gdy wnioski w nim zawarte nie są logiczne, a organ odwoławczy zbagatelizował liczne uchybienia biegłego, wynikające z operatu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego; art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. przez niewyłączenie biegłej od udziału w niniejszej sprawie pomimo zaistnienia przesłanki określonej w art. 24 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; II. naruszenie przez organy II instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydanie decyzji.: art. 98 ust. 1 u.g.n., przez jego błędne zastosowanie; art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomości przyjęte przez biegłą w ramach sporządzanego operatu szacunkowego są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości skarżących w rozumieniu ustawy; art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że strona kwestionująca operat szacunkowy biegłej, winna zlecić sporządzenie prywatnej opinii lub zwrócić się do organizacji zawodowej z wnioskiem o dokonanie jego oceny; W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymali stanowisko, iż operat szacunkowy w ich ocenie nie został sporządzony prawidłowo, a wnioski z niego wynikające nie są trafne i logiczne. Ponadto jak podnieśli wbrew twierdzeniom organu II instancji, na podstawie operatu szacunkowego nie sposób ustalić, czy wartość nieruchomości skarżących rzeczywiście wzrosła, powodując konieczność uiszczenia opłaty adiacenckiej. Swoje stanowisko skarżący poparli orzecznictwem sądów administracyjnych. Autorzy skargi nie zgodzili się z organem II instancji, iż biegła w pełni uzasadniła wybór podejścia, metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, a tym samym że wykazała w wiarygodny sposób wzrost jej wartości na skutek podziału. Również strona skarżąca podniosła, iż na podstawie przepisu art. 84 § 2 k.p.a. biegła podlegała wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a., gdyż zgodnie z brzmieniem tychże przepisów skarżący uprawdopodobnili istnienie okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść zapadłej decyzji. Swoje stanowisko argumentowali dwukrotnym wydaniem opinii przez biegłą w postępowaniu administracyjnym która jest niekorzystna dla skarżących, zatem stanowi to uzasadnioną obawę co do jej rzetelności. Odmawiając wyłączenia biegłej od sprawy, organ II instancji nie zadośćuczynił gwarancyjnemu charakterowi art. 24 § 3 k.p.a., który służy zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym W podsumowaniu skargi zaznaczono obrazę art. 98 ust. 1 u.g.n. (98a ust. 1 przypis sądu). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że skarżący zostali poinformowani, że w sytuacji dalszego kwestionowania operatu szacunkowego, istnieje możliwość przedłożenia wyceny sporządzonej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę lub w trybie art. 157 § 1 k.p.a. u.g.n. wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę L. z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zatem, jak wynika z powyższego art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki, a nieruchomość – jako całość. Ponadto zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Zauważenia wymaga, że operat szacunkowy w tego rodzaju sprawach ma szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie, który w razie jakichkolwiek wątpliwości i niejasności co do jego prawidłowości winien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbos. oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). W sprawie niniejszej podzielić należy ocenę organów, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwu letni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (zakres badania rynku lata 2014-2015), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W toku postępowania administracyjnego skarżący zgłosili zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które odpowiedziała biegła wskazując sposób wyceny, zastosowanie podejścia porównawczego, metodę korygowania ceny średniej, wyjaśniając, iż wartość rynkowa działki [...] uwzględnia jej położenie, sąsiedztwo, media. Nie jest więc zasadny zarzut skarżących, że biegła nie ustosunkowała się do postawionych zarzutów. Biegła wyjaśniła, że przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej wykorzystano dodatkowo współczynnik korekcyjny "K" z przedziału [0,90, 1,10], który może być uwzględniany w szczególnie uzasadnionych przypadkach np. gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub gdy występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem a podażą. Również w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń wypowiadał się organ I instancji. Została w przekonaniu Sądu wyjaśniona kwestia drogi dojazdowej. W konkluzji należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że operat sporządzony jest przez biegłą nierzetelnie, ponieważ z góry zakłada konieczność wykazania wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze zaś polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania nieruchomości przed podziałem, tj. 11 - odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące wyłącznie z rynku lokalnego tj. m. R., z obrębów najbliżej położonych, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki. Rzeczoznawca określiła czynniki wpływające na wartość nieruchomości tj. lokalizację ogólną, otoczenie, wielkość działki, uzbrojenie, terenu oraz warunki dojazdu. Uwzględniła ceny w aktach notarialnych, które poddała analizie. Sąd podziela stanowisko organów, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714). Podobną procedurę biegła zastosowała w przypadku szacowania wartości działek po podziale przyjmując, iż wartość tak oszacowanej nieruchomości stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału. Zaznaczyć należy, że biegła przy sporządzaniu przedmiotowego operatu korzystała z materiałów źródłowych, (o których mowa w art. 155 ust. 1 u.g.n.), wykorzystując tylko te dane, które były niezbędne. To z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależało będzie od potrzeby konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia metody i techniki szacowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, Lex nr 990143, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935). Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 157 § 1 u.g.n., Sąd w składzie orzekającym za prawidłowe uznaje stanowisko organów administracyjnych – organu I instancji, który kilkakrotnie informował skarżących o możliwości przedłożenia wyceny na własne zlecenie lub w trybie art. 157 § 1 u.g.n., wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez biegłą L. Z.. Przedłożenie operatu wykonanego na własne zlecenie na etapie skargi do Sądu należy uznać za spóźnione, bowiem Sąd nie ma już możliwości zażądania od biegłej odniesienia się do tego dowodu. Przechodząc do postawionych przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej postawionym zarzutem jest kwestia niewyłączenia biegłej od udziału w niniejszej sprawie. Sąd dostrzega przy tym wadliwe stanowisko organu I instancji, który poinformował jedynie skarżących pismem o braku podstaw do wyłączenia. Przypomnieć tu należy, że strona skarżąca kilkakrotnie sygnalizowała kwestię przesłanki art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., powołując się że biegła podlega wyłączeniu, gdyż wydawała opinię w sprawie cywilnej VII C 1817/13, w której skarżący był stroną i w jego ocenie powzięła szeroką wiedzę odnośnie jego życia prywatnego. Stwierdzenie przez Prezydenta o braku podstaw do wyłączenia biegłej jest niewystarczające. W orzecznictwie powszechnie przyjęte jest stanowisko, że wyłączenie pracownika (biegłego) lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym podlega rozpatrzeniu w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2012, str. 157). Innymi słowy, złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania wniosku o wyłączenie powołanego przez organ biegłego czyni koniecznym rozpatrzenie tego wniosku przez organ i wydanie w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Okoliczność powyższa była wadliwie rozpoznana przez Prezydenta, ale w ocenie Sądu nie miała wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na wagę skutków prawnych, Sąd uznał za zasadne odnieść się do zarzutu braku wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego biegłej, która sporządziła operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w między innymi takiej sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Ponieważ jednak przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Proponowana przez stronę skarżącą interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego (w tym przypadku w sprawie cywilnej, nie mającej żadnego związku z niniejszym postępowaniem). Natomiast art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., które stosuje się w tym wypadku bezpośrednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się pogląd, zgodnie z którym biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym samym orzeczeniu jednak NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy ocenie przesłanek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, specyficznego charakteru danej sprawy oraz sporządzonej przez niego opinii. Nie zawsze bowiem niewyłącznie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. oznacza bezsprzecznie wadliwość decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód. Podobny pogląd wyraził WSA w Gdańsku, w sprawie sygn. akt II SA/Gd 352/16 w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony przez biegłą - jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Również za chybiony Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja została w należyty sposób uzasadniona. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.