IV SAB/Wr 456/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 29 grudnia 2021 r. II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.400 zł (słownie: tysiąc czterysta złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 grudnia 2021 r. S. P. (dalej: skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z 10 kwietnia 2024 r. skarżący wywiódł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania w/w wniosku. Pismem z 17 kwietnia 2024 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazać należy, na treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Przepis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. W ust. 1 art. 210 tej ustawy przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym, w myśl art. 210 ust. 2 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2 upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Zasadniczo nowa regulacja, wyznaczając termin na wydanie decyzji jego bieg uzależnia od formalnej poprawności wniosku. W opinii Sądu analizowana regulacja winna być traktowana jako przepis szczególny w odniesieniu do zapisów regulujących terminy procedowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie uzasadniania jednak w żadnym przypadku wyłączenia zasad ogólnych odnoszących się do szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, które niewątpliwie będą wiązały organy administracji również przy rozpoznawaniu spraw na podstawie wskazanej normy. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Postępowanie administracyjne wszczynane jest w dacie złożenia wniosku przez stronę, przy czym przepisy nie wymagają, aby wniosek ten był poprawny pod względem formalnym. Kwestie te podlegają bowiem ocenie przez organ administracji, który obligowany jest do wezwania strony celem uzupełnienia braków formalnych. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2). Mając na uwadze szczególne regulacje "zawieszające termin" jej rozpoznania do czasu wystąpienia zdarzeń o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie można tracić z pola widzenia przywoływanych zasad ogólnych postępowania oraz dalszych wskazanych przez Sąd regulacji procedury administracyjnej. Wynika z nich, że zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Wskazanie na "zawieszenie biegu terminu wydania decyzji" do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie oznacza zatem bierności organu w sytuacji, gdy strona nie przedstawia niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze wskazane zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy "zawieszenia biegu terminów" chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw (art. 35 k.p.a.) badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości. Słowem pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o cudzoziemcach szczególnego terminy rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. W niniejszej sprawie, na moment wniesienia skargi ww. nowelizacja weszła w życie, co oznacza że przepisy nowelizacji mogły być znane stronie skarżącej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wszczęcie postępowania przed Wojewodą miało miejsce de facto przed wejściem w życie ww. nowelizacji, gdyż zostało zainicjowane wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. Tym samym przyjąć należy, że skoro do dnia wejścia w życie nowelizacji, postępowanie wszczęte wnioskiem Strony toczyło się wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a., to oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania należało mieć na uwadze w pierwszej kolejności regulacje tej ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu w dniu 29 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Dolnośląskiego wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu 29 grudnia 2021 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku, organ dopiero po upływie 5 miesięcy (23 maja 2022 r.) podjął pierwsze czynności, jakimi było wystosowanie pisma do Komendy Wojewódzkiej Policji, Placówki Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. I co istotne w sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy postępowanie w sprawie (trwające od dnia wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi) choć trwa już przez okres 28 miesięcy, to nie zostało jeszcze zakończone. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w przepisach k.p.a. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że adekwatna będzie tu kwota 1.400 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Jednocześnie w pkt III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.