II GSK 1148/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 68/23 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.RD-52/7326/562/2022 w przedmiocie przywrócenia terminu na zawiadomienie o nabyciu pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 68/23, oddalił skargę P.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: Kolegium) z 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie przywrócenia terminu na zawiadomienie o nabyciu pojazdu. P.W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ: a) art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID) poprzez brak przywrócenia terminu 30 dni na zawiadomienie o nabyciu pojazdu, mimo że skarżący spełnił wszystkie przesłanki implikujące przywrócenie tego terminu, w szczególności uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy; b) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID poprzez rażące i bezprawne przekroczenie granic uznania administracyjnego; c) art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID poprzez zdecydowanie zawężającą wykładnie regulacji związanych z przywróceniem terminu; d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności: brak podjęcia przez organy najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; e) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; f) art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady informowania, a także nieprawidłową interpretację zasady ignorantia iuris nocet w prawie administracyjnym; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku - pomijające zasadniczą część argumentów zawartych w skardze, zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania sądu pierwszej instancji oraz kontrolę instancyjną. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Kolegium wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla oceny, czy zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Z kolei w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego) konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonych prawnych warunkach stwierdzić należy, że skuteczna skarga kasacyjna musi jednoznacznie wskazywać naruszony przepis i wyjaśniać sposób jego naruszenia oraz wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że przy wadliwym ujęciu zarzutu kasacyjnego NSA nie może z urzędu dokonać jego modyfikacji ani zmienić kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Związanie sądu drugiej instancji zarzutami kasacyjnymi ma w ostateczności ten skutek, że sąd nie może prowadzić kontroli wyroku poza granicami wyznaczonymi przez stronę, nawet wówczas gdyby istniały wątpliwości co do trafności skarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie charakteru i trybu przywracania terminów określonych w art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID. Skoro strona nie podnosi tego problemu w zarzutach kasacyjnych i łączy uchybienie terminu do zawiadomienia o nabyciu pojazdu z treścią art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. to sąd nie mógł orzekać poza tak wyznaczonymi granicami. Poza tym w orzecznictwie NSA jest utrwalona linia orzecznicza na temat wykładni art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID. Przechodząc do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że skarżący wbrew wymogom art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, ograniczając się wyłącznie do zacytowania stanowisk z wyroków sądów administracyjnych, które nie zostały wykorzystane w procesie orzekania przez sąd pierwszej instancji, a które zdaniem skarżącego wspierają jego argumentację o zasadności przywrócenia terminu na dokonanie zgłoszenia nabycia pojazdu. Tym samym zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów procesowych wskazać należy, że ramy prawne rozpatrywanej sprawy zakreślał art. 58 k.p.a. (znajdujący zastosowanie w sprawie na podstawie art. 15zzzzzn[2] ust. 3 ustawy COVID). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Należy przyznać rację sądowi pierwszej instancji, że dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie wykazał, że podejmował jakiekolwiek próby dokonania zawiadomienia o nabyciu pojazdu, a ponadto nie wykazał, że jego zaniechanie wynikało z udzielonej mu błędnej informacji przez pracowników właściwej merytorycznie komórki organizacyjnej starostwa powiatowego. Dlatego też za zasadne należało uznać stanowisko organów, zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji, że niedochowanie przez skarżącego terminu do złożenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie nastąpiło wskutek przeszkody niemożliwej do usunięcia nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, lecz było wynikiem niedołożenia przez niego należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej należycie o swoje interesy. Nie ma przy tym znaczenia wywód sądu pierwszej instancji w zakresie większych wymagań stawianych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie dbałości o swoje interesy, bowiem skarżący nie wykazał, że w ogóle podejmował czynności w zakresie dochowania terminu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco i trafnie wskazano dlaczego sąd pierwszej instancji uznał,, że oświadczenie skarżącego nie uprawdopodobniało braku jego winy w uchybieniu terminu. Ogólnikowość sformułowań wniosku w zakresie konsultacji poczynionych z innymi podmiotami zajmującymi się podobną działalnością oraz "innymi Wydziałami Komunikacji Starostwa Powiatowego", uniemożliwiały poznanie rzeczywistych i konkretnych okoliczności potwierdzających, że do uchybienia terminu doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Co więcej, jak trafnie wskazały organy, a za nimi sąd pierwszej instancji, skarżący nie podał przyczyn, dla których nie mógł dokonać zawiadomienia osobiście lub przez inne podmioty np. firmę kurierską, wskazując w zasadzie wyłącznie na bliżej nieokreślone trudności organizacyjne związane z pandemią COVID. Stwierdzić należy, że sytuacja spowodowana pandemią nie była okolicznością o wymiarze indywidualnym, dotyczącym tylko skarżącego, ale sytuacją ogólnokrajową. Uznanie pandemii za przypadek wyjątkowy oznaczałoby w istocie obowiązek przywracania terminu do dokonania określonej czynności niemalże w każdym przypadku uchybienia terminu w okresie trwania pandemii, co stałoby w sprzeczności z ideą instytucji przywrócenia terminu. Dlatego powoływanie się na niesprecyzowane trudności organizacyjne spowodowane pandemią bez szczególnego opisu prób podjętych działań nie może skutkować przywróceniem terminu (por. wyrok NSA z 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 247/24, wyrok NSA z 24 sierpnia 2022, sygn. akt II GZ 326/22). Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn[2] ust. 1 - ust. 3 ustawy COVID okazały się niezasadne. Odnosząc się do ostatniej grupy zarzutów wskazać należy, że organy zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Zdaniem NSA, jak słusznie przyjął sąd pierwszej instancji, organy obu instancji wypełniły ciążące na nich obowiązki określone wskazanymi przepisami. Stan faktyczny ustalony przez organy znajduje bowiem potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, który został oceniony w sposób niebudzący wątpliwości, zaś organ pierwszej instancji podjął czynności przewidziane w art. 15zzzzzn[2] ustawy COVID, który normuje obowiązek organu w zakresie informowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast, co wymaga podkreślenia, na podstawie powołanych przepisów, organy administracji nie są upoważnione – jak twierdzi skarżący – do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczność uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Ponadto organy nie mogą zastępować stron w formułowaniu zasadniczej argumentacji popierającej wniosek o przywrócenie terminu. Ciężar wykazania, że istotnie wystąpiła taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możliwość terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa wyłącznie na stronie. Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzekając o kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości, która wynika z art. 207 § 2 p.p.s.a. i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości z uwagi na fakt, iż rozpoznano 40 jednobrzmiących skarg kasacyjnych, a także uwzględniając związany z tym nakład pracy pełnomocnika organu, charakter rozpoznawanych spraw oraz wkład pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.