IV SA/Po 592/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia 04 kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących A. S. i S. S. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 maja 2024 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też "WWINGiK") po rozpatrzeniu zażalenia A. i S. S. na postanowienie Starosty K. z 4 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z 7 lutego 2024 r. A. i S. S. wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie z urzędu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr: [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Jako uzasadnienie podali, że w związku z przeprowadzoną modernizacją na obszarze powiatu k. , uważają, że ww. działki powinny mieć użytki gruntowe klasy lIIa, a nie IVa. Ponadto oświadczyli, że wobec przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2021 r. ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów winno nastąpić z urzędu. WWINGiK wskazał, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą Pgik, do zadań starosty należy, między innymi, prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków. Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), zwane dalej rozporządzeniem egib. Zgodnie z § 11 rozporządzenia egib, ewidencja gruntów i budynków obejmuje, między innymi, informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały złożone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy Pgik gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, obejmuje ona grunty rolne i leśne. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012, poz. 1246), zwanego dalej rozporządzeniem oklas-, gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającymi takimi gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Z urzędu klasyfikację przeprowadza się: 1. na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane, 2. na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych, 3. na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym, 4. na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji, 5. po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego, 6. po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej w latach 2020 - 2021 modernizacji ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] wprowadzono zmiany w zakresie użytków gruntowych. Wprowadzając w miejsce gruntów rolnych zabudowanych (B-RIVa) o powierzchni 0,2400 ha i gruntów ornych (RIVa) o powierzchni 0,7300 ha - tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B o powierzchni 0,2500 ha i grunty orne, oznaczone symbolem (RIVa) o powierzchni 0,7200 ha, natomiast na działce nr [...] zapis użytku gruntowego, dostosowano do obowiązujących przepisów rozporządzenia egib i rozporządzenia oklas, poprzez zaliczenie gruntów pod rowami jako urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych do klasy gruntów przyległych, ale podlegających klasyfikacji (zmieniając oznaczenie użytku z W na W-RIVa). Organ podkreślił, że w operacie ewidencji gruntów i budynków obecnie ujawnione są działki stanowiące własność A. i S. S.: działka nr [...] o powierzchni 0,9700 ha i użytkach gruntowych - tereny mieszkaniowe B o powierzchni 0,2500 ha i grunty orne RIVa o powierzchni 0,7200 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0300 ha i użytku gruntowym - grunty pod rowami W-RIVa. Zgodnie z § 4 pkt. 4 rozporządzenia oklas, z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. Obowiązek ten powstaje wówczas, gdy w ramach modernizacji zmieniony został użytek gruntowy i jest to użytek gruntowy, który jest objęty obowiązkiem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. WWINGiK zauważył, że z nadesłanych akt wynika, iż Starosta K. pismem z 27 lutego 2024 r. zgodnie z art. 64 § 2 Kpa zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie w terminie 7 dni braków formalnych, poprzez doprecyzowanie złożonego wniosku i podanie okoliczności, które spowodowały zmianę klasy gruntów oraz jaka zmiana w zakresie użytków gruntowych jest przedmiotem żądania. Odpowiadając, strony w piśmie z 26 marca 2024 r. ponownie powołały się na przeprowadzoną modernizację ewidencji gruntów i budynków, nie podając żadnych okoliczności, które spowodować mogły podwyższenie klasy opisanego gruntu z IVa na lIla. W ocenie organu odwoławczego w związku z faktem, iż w wyniku przeprowadzonej w latach 2020 - 2021 modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nastąpiła na działce nr [...] zmiana użytku gruntowego na tereny B - tereny mieszkaniowe, który nie podlega klasyfikacji gruntów, a na działce nr [...] nie nastąpiła zmiana użytku gruntowego, brak było podstaw do wszczęcia z urzędu bądź na wniosek strony postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli do Sądu A. i S. S. wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postepowania. W ocenie skarżących organ odwoławczy powiela argumentacje Starosty bez merytorycznego przeanalizowania zarzutów, co narusza prawo do dwuinstancyjności postepowania zawartą w art. 15 k.p.a. Ponadto zostało naruszane ich prawo do zapoznania się z aktami sprawy w II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia z urzędu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr: [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest prawidłowe, bowiem po przeprowadzonej w latach 2020 - 2021 modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nastąpiła na działce nr [...] zmiana użytku gruntowego na tereny B - tereny mieszkaniowe, który nie podlega klasyfikacji gruntów, a na działce nr [...] nie nastąpiła zmiana użytku gruntowego, brak było podstaw do wszczęcia z urzędu bądź na wniosek strony postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zdaniem Sądu stanowiska organów są błędne i opierają się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu postanowień. Wyjaśnienie okoliczności, na które wskazuje organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Odmówić wszczęcia postępowania można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy na pierwszy rzut oka, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka o charakterze podmiotowym). Drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka o charakterze przedmiotowym). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania. Przyczyny określone jako "inne uzasadnione" nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2122/18, 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1210/23, 28 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2163/21). Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów powołanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Następnie, w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, organ winien orzec merytorycznie co do zasadności wniosku bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1147/23). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, zaś okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13.01.2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie zachodziły okoliczności umożliwiające organowi zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Zarówno bowiem organ I jak II instancji nie ograniczyły się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prowadził postepowanie wyjaśniające i wzywał wnioskodawców do podania okoliczności uzasadniających wszczęcie przedmiotowego postepowania. Ponadto merytorycznie odnosił się do istoty sprawy. Organ przeprowadził zatem postępowanie administracyjne gromadząc dowody, na podstawie których ustalił stan faktyczny oraz formułował wnioski i oceny dotyczące meritum żądania. Tymczasem przepis art. 61a k.p.a. można stosować, gdy istnieje oczywista przeszkoda, niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konkludując, ze wskazanych powodów niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych uwag. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.