I OSK 2122/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA del. Jacek Hyla Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1276/17 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K.R. kwotę 600,00 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1276/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.R. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej określanego jako SKO) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2017 r., uzupełnionym dnia 21 lutego 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się do Starosty [...] o stwierdzenie nabycia przez reprezentowany przez niego Skarb Państwa własności nieruchomości położonych w S. (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) i w S. (działki [...] i [...]). Podkreślił, że stosownie do art 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r.– Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 20 sierpnia 1997 r.) nieruchomości te, stanowiące majątek "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej określanej jako Spółka), którą należy uznać za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., zostały nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Do wniosku załączono zaświadczenie Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że Spółka nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, dotyczący Spółki odpis z Rejestru Handlowego oraz dokumentację obrazującą stan prawny wspomnianych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd Rejonowy [...] odrzucił wniosek o wpisanie Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego, złożony dnia 26 lutego 2016 r., a Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie Spółki na to postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Starosta [...] stwierdził nabycie nieruchomości zgodnie z wnioskiem. Zaznaczył, że Spółka do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyła wniosku o wpisanie jej do Krajowego Rejestru Sądowego, wobec czego w myśl art 9 ust. 2a i 2b ustawy z 20 sierpnia 1997 r. z dniem 1 stycznia 2016 r. utraciła swój prawny byt, a pozostałe po niej mienie zostało nabyte nieodpłatnie z mocy prawa przez Skarb Państwa. Z tego powodu wyłącznie ten ostatni podmiot ma status strony postępowania, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy z 20 sierpnia 1997 r. z dniem wykreślenia Spółki z rejestru wygasły również prawa jej wspólników, którzy tym samym nie mają już w postępowaniu interesu prawnego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. skarżąca, jako członek zarządu Spółki, wniosła do SKO o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.– Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) jako rażąco naruszającej prawo, m.in. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zauważyło, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu oraz że jeżeli podanie zawierające takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczyło, iż w taki sposób wszczyna się też postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 K.p.a.), będącego odstępstwem od przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, pozwalającym ją wzruszyć w razie, gdy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 157 § 1 K.p.a. Stronami postępowania nadzwyczajnego są strony postępowania zwyczajnego oraz w myśl reguły wynikającej z art. 28 K.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia mogą dotknąć skutki nowoprowadzonego postępowania. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie dotyczy interesu lub uprawnienia skarżącej, ponieważ stwierdza nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości pozostałych po Spółce. SKO nawiązało do regulacji ustawy z 20 sierpnia 1997 r. i do poglądu wypowiedzianego w literaturze, że podmioty wykreślone z rejestru nie mają zdolności prawnej i nie mogą być stroną postępowania, tak samo jak ich byli wspólnicy, których prawa wygasły. W art. 9 ust. 2j ustawy z 20 sierpnia 1997 r. przyznano prawo do uczestnictwa w postępowaniu tylko Skarbowi Państwa, stąd przymiot strony nie przysługuje również osobom, które pełniły funkcje członka zarządu tych podmiotów. Skarżąca w związku z tą decyzją wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołała się m.in. do umowy z dnia 19 maja 1989 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Belgii i Rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji (Dz.U. z 2001 r. Nr 15, poz. 153), akcentując, że jest inwestorem w jej rozumieniu, którego inwestycje podlegają ochronie zgodnie m.in. z jej art. 8 i art. 9, lecz mimo to została poddana bezprawnej nacjonalizacji. Podniosła, że Spółka prowadzi działalność i że nie została poinformowana o konieczności dokonania ponownej rejestracji. Przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. SKO utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2017 r., podtrzymując wcześniejszą argumentację. Skarżąca złożyła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyraziła pogląd, że jest stroną postępowania, gdyż decyzja Starosty [...] pozbawia ją prawa własności. Zwróciła uwagę na sprzeczność tego stanu rzeczy z wiążącym Rzeczpospolitą Polską prawem międzynarodowym, m.in. dyrektywą nr 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U.UE.L. Nr 258, s. 11). SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nawiązując do wcześniejszego stanowiska W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przepisów stanowiących jego podstawę prawną. Wskazał, że na etapie wszczęcia postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia kręgu stron postępowania i że dnia 1 stycznia 2016 r. Spółka została uznana za wykreśloną z rejestru, wygasły prawa wspólników w jej majątku, a jedynym podmiotem będącym stroną postępowania stał się Skarb Państwa. Jego zdaniem analogicznie przedstawia się legitymacja procesowa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o przejęciu tego mienia przez Skarb Państwa, ponieważ brak podstawy prawnej do rozszerzenia kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym. Rozwijając ten wątek Sąd wyraził pogląd, że nawet jeśli po stronie byłych wspólników występuje interes faktyczny, na który powołuje się skarżąca, to żaden przepis prawa materialnego nie może być źródłem jej interesu prawnego i przez to podstawą jej roszczenia. Przepisy wręcz wprost ją tego prawa pozbawiają. Sąd nie zgodził się z zapatrywaniem skarżącej, że rozwiązanie to jest nieproporcjonalne czy krzywdzące. Spółka nie uporządkowała bowiem swej sytuacji prawnej i nie dopełniła obowiązku rejestrowego od 2001 r., chociaż zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed tą datą, jak i obecnie nabycie przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością osobowości prawnej było związane z wpisem do rejestru. Utrata mocy wpisów zawartych w dotychczasowych rejestrach była zaś przesuwana w czasie. Początkowo ustawodawca określił, że wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców należy zgłosić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. ( Dz.U z 2000 r. Nr 114, poz. 1194), a w wyniku kolejnych nowelizacji wskazał w tym zakresie terminy: do dnia 31 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 2), do dnia 31 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 671), wreszcie do dnia 31 grudnia 2015 r. ( Dz.U. z 2013 r. poz. 1622). W konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżącej termin ten nie został wprowadzony nagle i z pokrzywdzeniem nieświadomych wspólników i zapewniał pewność oraz bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, zapobiegając sytuacji, w której nieprzerejestrowane spółki były poza kontrolą i nadzorem sądów rejestrowych, co mogło prowadzić do wielu nadużyć. Okres ponad 13 lat stwarzał dostateczne możliwości złożenia wniosku o wpis podmiotu do Krajowego Rejestru Sądowego przy zachowaniu minimum staranności ze strony zainteresowanych podmiotów. Sąd rejestrowy nie był przy tym zobowiązany do uprzedniego wzywania Spółki do dokonania wpisu, chociaż niedopełnienie terminów przewidzianych w tej materii spowodowało jej wykreślenie. W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że powyższe unormowania nie pozostaje w sprzeczności z powołanymi przez skarżącą dyrektywami zapewniającymi prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego Unii i odpowiednie standardy funkcjonowania spółek w państwach członkowskich, gwarantujące konkurencyjność przedsiębiorstw oraz zabezpieczające interesy ich wspólników (akcjonariuszy) i kontrahentów. Jego zdaniem celom tym służy bowiem również wprowadzenie terminów regulujących sytuację prawną podmiotów pozostających poza systemem ewidencji. Podobnie Sąd ocenił zarzuty naruszenia prawa własności, odniesione m.in. do art 21 i art. 64 Konstytucji. Podkreślił, że ochrona prawa własności doznaje ograniczeń, które – jak w niniejszej sprawie – mogą być usprawiedliwione przepisami prawa oraz że nie doszło do naruszenia zasady równości, skoro wszystkie spółki nieprzerejestrowane do dnia 31 grudnia 2015 r. podlegały wykreśleniu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty sformułowane z powołaniem się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., choć bez określenia, czy poszczególne zarzuty mają charakter materialnoprawny, czy procesowy. Zarzuty te odniesiono kolejno do art. 151 P.p.s.a w związku z art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pełnomocnik podnosił naruszenie tych przepisów poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej nabycie przez Skarb Państwa mienia pozostałego po Spółce po jej wykreśleniu z rejestru i oddalenie skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia tego postępowania; jedynie w przypadku ostatniego zarzutu zwrócił dodatkowo uwagę, że nabycie mienia nastąpiło bez słusznego odszkodowania. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że skarżąca była nie tylko wspólnikiem, ale i członkiem zarządu Spółki, która została zawiązana w 1995 r. i wpisana do Rejestru Handlowego i aż do końca 2015 r. aktywnie prowadziła działalność gospodarczą, wypełniając swoje obowiązki wobec Skarbu Państwa. Wskazał, iż zarówno pozostali wspólnicy, jak i członkowie zarządu Spółki byli w przeważającej większości obywatelami Królestwa Belgii, nie mieli świadomości konieczności "przerejestrowania" Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego i nie zostali poinformowani ani o zmianach stanu prawnego, ani o obowiązkach w tym zakresie. W efekcie zostali pozbawieni majątku i nastąpiło to w formie swoistego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, bez jakiejkolwiek rekompensaty. Pełnomocnik zauważył, że wniosek o rejestrację Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym został prawomocnie odrzucony ze względu na brak osobowości prawnej po jej stronie i że w związku z tym wywłaszczeniem przygotowywana jest notyfikacja w rozumieniu powołanej umowy międzynarodowej w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji. Obecnie bowiem wyłącznie sami wspólnicy mogą dochodzić swoich praw łączących się ze Spółką, która utraciła osobowość prawną, zaś pozycja skarżącej może być uznana za szczególną, ponieważ jako członek zarządu Spółki była ona uprawniona do samodzielnego reprezentowania Spółki i przed jej wykreśleniem z rejestru mogła występować w jej imieniu i interesie. Rozwijając ten wątek pełnomocnik skonstatował, że zgodnie z koncepcją obiektywnej strony interes prawny przesądzający o statusie strony postępowania administracyjnego należy wyprowadzić z konkretnego przepisu prawa materialnego i że w niniejszej sprawie przepisem takim jest m.in. art. 21 Konstytucji, przewidujący ochronę własności i prawa dziedziczenia. Decyzja Starosty [...] sankcjonowała wszak swoiste wywłaszczenie dokonane bez jakiegokolwiek odszkodowania na majątku Spółki i przez to również na majątku jej wspólników, obejmującym m.in. nieruchomość rolną o powierzchni około 300 ha i wartości ponad 12 milionów zł. Tym samym w sprawie nie można było zastosować art. 61a K.p.a., uzasadniającego odmowę wszczęcia postępowania wyłącznie w razie braku jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że osobie domagającej się wszczęcia postępowania nie przysługuje status strony. Kwestia interesu prawnego skarżącej wymaga natomiast gruntownego zbadania w toku postępowania wyjaśniającego, jeżeli zważyć na wyjątkowość przedmiotu sprawy i rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę [...], odnoszącego się bezpośrednio do sfery majątkowej Spółki i jej wspólników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Na wstępie jednak należy stwierdzić, że skarga ta nie została skonstruowana w sposób wolny od mankamentów. Podczas redagowania skargi kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik, bo tylko taki może ją sporządzić, musi mieć na względzie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Tymczasem podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i nie obejmują nawet tych wszystkich przepisów, do których nawiązano w jej uzasadnieniu. Spostrzeżenie to dotyczy w szczególności przepisów ustawy z 20 sierpnia 1997 r., w oparciu o które Sąd pierwszej instancji sformułował kwestionowany w skardze kasacyjnej wniosek, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nabyciu mienia Spółki przez Skarb Państwa, w wyniku czego nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia tego postępowania. Żadnego z zarzutów kasacyjnych nie odniesiono też do przepisów prawa międzynarodowego, z którym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, wniosek ten pozostaje w sprzeczności. Zarzuty te nie pomijają jednak art. 61a § 1 K.p.a., który ma w sprawie znaczenie kluczowe, jako przepis będący podstawą prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji. W myśl jego treści gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. To, że w sprawie zastosowano właśnie przytoczony przepis, jest istotne również z punktu widzenia granic, w których sprawa może być rozpoznana przez sąd administracyjny, niezależnie od instancji, w jakiej sprawa się znajduje. Wiążące Naczelny Sąd Administracyjny granice skargi kasacyjnej zawierają się bowiem w całości w granicach sprawy, które determinowane są przedmiotem skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji, czyli rozstrzygnięciem podjętym zaskarżonym aktem administracyjnym oraz jego charakterem prawnym, uzależnionym z kolei od treści przepisów prawa materialnego i procesowego, jakie są tym aktem konkretyzowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykroczyć także poza te szersze granice, tj. przesądzać kwestii, które nie mogły być rozstrzygnięte zaskarżonym aktem. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest zaś aktem formalnym, a nie merytorycznym, już z tego powodu, że organ nie prowadząc postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, wobec czego nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest jej ocena pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, czyli - co oczywiste - dopiero po jego wszczęciu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1520/16, LEX nr 2509454). Z tego względu w orzecznictwie jednolicie ugruntował się pogląd, na który pełnomocnik skarżącej trafnie się powołuje, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna jedynie w razie oczywistego braku przymiotu strony, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Sięgnięcie do tego przepisu wymaga wszak daleko posuniętej ostrożności nakazującej ograniczenie się do przypadków, w których nie ulega najmniejszej wątpliwości, że tego rodzaju ocena będąca rezultatem działań pozaprocesowych nie zamknie wnioskodawcy drogi do ochrony jego praw w trybie postępowania administracyjnego, z zachowaniem reguł proceduralnych mających tę ochronę w sposób praworządny gwarantować. Dlatego w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, w myśl którego jeśli podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa osoba fizyczna, która powołuje się na własny interes prawny, to właściwy organ obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie po to, by dopiero następnie w toku postępowania ustalić ten interes (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 375/09, LEX nr 592082). Identyczne zapatrywanie wypowiedziano w literaturze, zawężając możliwość odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych do sytuacji, gdy jednostka, nie wskazując na własny interes prawny, domaga się władczej ingerencji dla ochrony interesu publicznego (tak B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2015, nr 5, s. 23-24). Jednomyślnie natomiast przyjmuje się, że konieczność badania interesu prawnego wiążącego się z procesem wykładni prawa wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, w tym prawa do jej wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 898/07, LEX nr 539648 i z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 551/08, LEX nr 554937). Sąd pierwszej instancji w ślad za organami dokonał jednak takiej wykładni, nie dostrzegając, że zajmuje przez to merytoryczne stanowisko w przedmiocie żądania skarżącej poprzez odniesienie się do argumentów mających uzasadniać naruszenie jej własnego interesu prawnego i że w efekcie wkracza w dziedzinę, której rozstrzygnięcie zastrzeżone było dla postępowania administracyjnego. W konsekwencji doszedł do błędnej konkluzji, że brak po stronie skarżącej przymiotu strony jest oczywisty i że odmowa wszczęcia postępowania była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie granic sprawy, sam musi ich przestrzegać i nie może w większym stopniu nawiązać do wykładni zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza przesądzić jej rezultatu. Musi poprzestać na odnotowaniu, że wykładnia ta sprowadza się do uwzględnienia literalnej treści przepisów ustawy z 20 sierpnia 1997 r., pomijając całkowicie aspekt systemowy łączący się z ich rolą i umiejscowieniem w systemie prawa, w tym zgodność z Konstytucją oraz prawem międzynarodowym. Wzmianki w tym ostatnim aspekcie są przecież poczynione arbitralnie, bez wsparcia ich przekonującymi i pogłębionymi racjami, i jako takie wymykają się kontroli instancyjnej. Niepodobna wszelako podzielić poglądu, z którego w istocie wynika, że fakt, że wszystkie podmioty znajdujące się w identycznym położeniu zostały w jednakowy sposób dotknięte skutkami regulacji prawnej, mógłby oznaczać, iż regulacja ta jest zgodna z Konstytucją, odpowiadając przewidzianej w niej zasadzie równości. Niewątpliwie również takiej zgodności nie zapewnia ziszczenie się formalnego jedynie warunku ograniczenia chronionego Konstytucją prawa własności, polegającego na wprowadzeniu tego ograniczenia w drodze ustawy. Konstytucyjność takiej ustawy może być kwestionowana, co należy mieć na względzie zwłaszcza kierując się przewidzianą w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów. Bezspornie sytuacja, gdy Spółka wraz z utratą swojego bytu prawnego traci także bez jakiegokolwiek odszkodowania swoje mienie na rzecz Skarbu Państwa, do którego skarżąca jako były wspólnik rości określone prawa, wymaga wnikliwiej oceny przez pryzmat powołanego pośród podstaw kasacyjnych art. 21 ust. 2 Konstytucji, określającego standardy wywłaszczenia. W tym kontekście podkreślić wypada, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał w ogóle podnoszonej przez skarżącą niezgodności tego stanu rzeczy z umową z dnia 19 maja 1987 r. w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, wprowadzającą szczególny tryb rozwiązywania sporów dotyczących wywłaszczenia, nacjonalizacji lub wszelkich innych środków o podobnym znaczeniu odnoszących się do inwestycji poczynionych przez inwestorów pochodzących z Królestwa Belgii. Zgodę na wypowiedzenie tej umowy udzielono dopiero ustawą z dnia 13 kwietnia 2018 r. (Dz. U. poz. 1034), a więc już po wydaniu nie tylko decyzji o przejęciu mienia Spółki na rzecz Skarbu Państwa, ale i zaskarżonego wyroku. Wreszcie co najmniej przedwczesna jest konstatacja, wedle której rozwiązania ustawy z 20 sierpnia 1997 r. realizują cele prawa europejskiego, w szczególności dyrektywy nr 2009/101/We, obowiązującej w czasie, gdy rozwiązania te weszły w życie. Warto zwrócić zwłaszcza uwagę, że w art. 2 dyrektywy zobowiązano państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia obowiązkowej jawności w odniesieniu do spółek m.in. w zakresie ich likwidacji, polegających na powołaniu likwidatorów i wykreśleniu spółki z rejestru po przeprowadzeniu postępowania rejestracyjnego. Sąd pierwszej instancji przeszedł nad tymi przepisami do porządku, toteż dyskusyjna jest jego ocena przepisów ustawy z 20 sierpnia 1997 r. prowadzących do utraty bytu prawnego spółek wpisanych do Rejestru Handlowego z mocy prawa, bez przeprowadzenia ich likwidacji, bez obowiązku wcześniejszego zawiadomienia ich organów lub wspólników o konieczności wpisania spółki do Krajowego Rejestru Sądowego, z pouczeniem ich w zrozumiały dla nich sposób o negatywnych następstwach niedokonania tej czynności w terminie zakreślonym prawem. Dotychczasowe spostrzeżenia dowodzą, że w sprawie bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. niejako z góry, przed wszczęciem postępowania uznając, iż skarżąca nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., mianowicie podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zaznaczyć przy tym wypada, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w tym znaczeniu są nie tylko strony postępowania administracyjnego zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, LEX nr 2465017). Dlatego bez znaczenia pozostaje to, że stroną postępowania zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności skarżąca się domaga, był tylko Skarb Państwa, wnioskujący o wydanie tej decyzji celem potwierdzenia nabycia mienia Spółki z mocy prawa. Skarżąca podniosła natomiast, że decyzja ta negatywnie i bezpośrednio wpłynęła na jej sytuację prawną, pozbawiając jej bez odszkodowania praw, jakie przysługiwały jej jako wspólnikowi Spółki. W związku z tym przywołania wymaga pogląd wypowiedziany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18, LEX nr 2590171), w myśl którego w takim stanie rzeczy należy uznać, że strona wykazała naruszenie swojego interesu prawnego. Otóż z treści art. 28 K.p.a. wynika ważna funkcja postępowania administracyjnego, związana z obowiązkiem organu polegającym na ustaleniu kręgu stron postępowania, czyli tych wszystkich podmiotów, których prawa powinny być w tym postępowaniu chronione z zachowaniem reguł procesowych, w tym uprawnień proceduralnych służących artykulacji i dochodzeniu tych praw celem poddania sprawy rozstrzygnięciu w określanym prawem trybie. W niniejszej sprawie ta funkcja nie została zrealizowana, skoro skarżącej a limine odmówiono prawa do rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, załatwiając jej sprawę w drodze nie decyzji, ale postanowienia – aktu o charakterze formalnym, odmawiającym wszczęcia postępowania. Ponadto stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. W związku z tym odwołać się należy do doktryny, wedle której odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. z uwagi na fakt, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, dotyczy wyłącznie przypadku, gdy brakujący wniosek strony jest warunkiem sine qua non zaktualizowania się kompetencji jurysdykcyjnej organu i zarazem konstytutywnym elementem sprawy administracyjnej. Przesłanka ta nie wyklucza zatem wszczęcia postępowania z urzędu, o ile ustawa dopuszcza tę możliwość (T. Kiełkowski, Podstawa prawna odmownej decyzji administracyjnej, Przegląd Prawa Publicznego 2013, nr 1, s. 66). Okoliczności podniesione przez skarżącą z pewnością uzasadniały rozważenie weryfikacji poprawności decyzji orzekającej o nabyciu mienia Spółki przez Skarb Państwa w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, także jeżeli postępowanie to miałoby być wszczęte z urzędu. Wyjaśnienia wymagały pojawiające się wątpliwości co do tego, czy decyzja ta może się ostać jako akt odpowiadający wszystkim standardom praworządności, jakie powinny spełniać działania władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Decyzję tę wydano wszak na podstawie przepisów ustawy z 20 sierpnia 1997 r., które, chociaż służyły wdrożeniu innych przepisów, m.in. poprzez uregulowanie kwestii intertemporalnych, w istocie przewidywały daleko idące rozwiązania mające postać wręcz nacjonalizacji. Dotyczyły one mianowicie podmiotów, które były już wcześniej wpisane w oficjalnym rejestrze (Rejestrze Handlowym) i w związku z tym nabyły byt prawny na gruncie prawa polskiego. W efekcie w ich przypadku wpis do Krajowego Rejestru Sądowego wcale tego bytu nie konstytuował, lecz pozwalał go niejako zachować, kontynuować, uzależniając go od dopełnienia tego ściśle formalnego wymogu. Ustawa z 20 sierpnia 1997 r. wprowadzała zarazem niezwykle surową sankcję za niedopełnienie tego obowiązku, polegającą na utracie bytu prawnego podmiotu i przejęciu jego majątku bez odszkodowania przez Skarb Państwa. Sąd pierwszej instancji uznał jednak w takim stanie rzeczy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie narusza prawa, co więcej uczynił tak w wyniku pozytywnej oceny powyższych unormowań, nie dostrzegając dostatecznie, że ocena ta wyraża merytorycznie stanowisko wobec wniosku, odnosząc się do kwestii, które można było rozważyć jedynie w postępowaniu, którego wszczęcia odmówiono. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i uchylił zaskarżone postanowienie SKO wraz z utrzymanym nim w mocy wcześniejszym postanowieniem tego organu. W konsekwencji SKO zobowiązane jest wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., przeprowadzić je we właściwym trybie i zakończyć stosowną decyzją w sposób, którego Naczelny Sąd Administracyjny w granicach niniejszej sprawy przesądzić nie może. O kosztach postępowania, stosownie do wyniku sprawy, orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.