II OSK 1520/16

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1991/15 w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Kętrzyński, decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w Piastowie pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z infrastrukturą na działkach nr A./1, A./2, B/38, obręb 2, przy ul. W. w K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpili Z. L. i B. L. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kętrzyńskiego. W ocenie Wojewody, wnioskodawcy nie wykazali swojego zindywidualizowanego interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację procesową w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty Kętrzyńskiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji, tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił pojęcie "interesu prawnego" w oparciu o art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) oraz w oparciu o orzecznictwo wskazał, że krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym ustala się w oparciu o te same kryteria, co w postępowaniu zwyczajnym. Następnie stwierdził, że pismami z dnia 16 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawców do wykazania się "prawem władania" nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją. W odpowiedzi przy piśmie z dnia 21 grudnia 2014 r. przesłano do organu wojewódzkiego zawiadomienia Sądu Rejonowego w Kętrzynie Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 września 1997 r., potwierdzające tytuł prawny wnioskodawców do działek nr B/25 i B/29 w K., gmina K., co znajduje potwierdzenie w aktualnej księdze wieczystej nr [...] i [...] (elektroniczna księga wieczysta). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., bowiem w sprawie nie jest oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestia, czy działki wnioskodawców nr B/25 i B/29 położone w K., gmina K. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym czy ich właścicielom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kętrzyńskiego. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy uznał, że ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia wymaga analizy przedsięwzięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego, która winna być dokonana w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie dokonał jakiejkolwiek analizy, czy działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego mając na uwadze charakter i rozmiar inwestycji, a także okoliczność, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ pierwszej instancji winien ustalić, czy realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Z. L. Wniosła o uznanie jej za stronę postępowania i podtrzymała żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kętrzyńskiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy z żądania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a. Kwestia braku posiadania interesu prawnego wnioskodawców nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym czy ich właścicielom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kętrzyńskiego. Trafnie więc organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę charakter i rozmiar przedmiotowej inwestycji, ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia wymaga analizy przedsięwzięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego, która winna być dokonana w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na etapie postępowania zażaleniowego nie mógł sanować naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. które ma charakter formalny i rozstrzyga jedynie kwestię przymiotu strony. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było w pełni uzasadnione. Za przedwczesne Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące wydania decyzji Starosty Kętrzyńskiego nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r., o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. L.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że postanowienie organu drugiej instancji jest zgodne z prawem - i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tego postanowienia - mimo że organ rozpatrujący zażalenie skarżącej wydał postanowienie kasacyjne zamiast postanowienia reformatoryjnego (art. 138 § 1 K.p.a.) w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności są oczywiście wystarczające dla stwierdzenia, że skarżąca ma interes prawny w tym, aby jako strona żądać wszczęcia postępowania na zasadzie art. 157 § 2 K.p.a. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje sądowe według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. (w związku z art. 144 K.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym wdacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykładnia tej części hipotezy, która polega na tym, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinna być dokonywana łącznie z normą zawartą w art. 136 K.p.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, w której doszło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jest oczywiste, że nie prowadzono postępowania administracyjnego. Wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., poprzedzają jedynie czynności wstępne, których nie można zaliczyć do czynności procesowych z zakresu postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Skoro zatem organ zażaleniowy uznał, że postanowienie zostało podjęte przedwcześnie z uwagi na konieczność ustalenia statusu strony w trakcie postępowania administracyjnego, to postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone w całości. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, w ówczesnym stanie prawnym, z uwagi na treść art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., nie było możliwe przed organem zażaleniowym. Na podstawie art. 1 pkt 25 noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), skreślono art. 157 § 3 K.p.a. Obecnie odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. (patrz m.in. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 894; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, pkt 13 do art. 157). W zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, skonstatować trzeba najpierw, że Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Formy wszczęcia w postaci postanowienia nie można wyprowadzić zarówno z przepisów regulujących wszczęcie postępowania głównego (art. 61 K.p.a.), jak i z regulacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 K.p.a.). Forma wszczęcia postępowania może być wprowadzona tylko jeżeli tak stanowi przepis szczególny. Takiego przepisu szczególnego brak w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w odróżnieniu od wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 953/10; M. Jaśkowska, op. cit. pkt 13 do art. 157). W konsekwencji, organ uchylający postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od kwestii merytorycznych, o których była mowa powyżej, nie ma możliwości przesądzenia w formie postanowienia o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Domaganie się orzeczenia reformatoryjnego było zatem bezpodstawne również ze względów formalnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.