I OSK 953/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/09 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1538/09 w sprawie ze skargi Gminy Bolków uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Muzeum [...] w J. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] maja 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Bolków z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Organ wskazał przy tym, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych- dalej w skrócie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość o pow. 7417 m2, pozostawała we władaniu Muzeum [...] w J. i służyła wykonywaniu zadań publicznych, co wykluczało możliwość jej komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Bolkowa o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zbadał, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz czy nie ma przeciwwskazań do przeprowadzenia komunalizacji, o których mowa w art. 11 wyżej wymienionej ustawy. Po dokonaniu analizy akt niniejszej sprawy zasadnie też przyjął wystąpienie oczywistej przesłanki wykluczającej możliwość przeprowadzenie komunalizacji w części dotyczącej nabycia przez Gminę Bolków z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość ta służyła bowiem wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podlegała wyłączeniu z komunalizacji. Muzeum [...] w J. (po przekształceniu Muzeum [...] w J.) zostało utworzone -w porozumieniu z Ministrem Kultury i Sztuki- zarządzeniem Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] lutego 1977 r., na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Zgodnie z art. 7 tej ustawy naczelny nadzór nad ochroną dóbr kultury i wszystkimi muzeami należał do Ministra Kultury i Sztuki. Ponadto na mocy protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r. przedmiotowa nieruchomość przez Urząd Wojewódzki we Wrocławiu została przekazana Urzędowi Wojewódzkiemu w Jeleniej Górze. Następnie działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami została oddana mocą decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Bolków z dnia [...] kwietnia 1995 r. w zarząd Muzeum [...] w J. na okres 10 lat. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Bolkowa, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach skargi wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób pobieżny. Oparł swoje ustalenia tylko na treści protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r., chociaż z protokołu tego nie wynikało jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie była wykorzystywana na cele związane z realizacją zdań publicznych, które należały do właściwości organów administracji rządowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego w stosunku do muzeum pełnił wojewoda, nie przesądza jeszcze o tym, że wykonywało ono zdania należące do właściwości administracji rządowej zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Strona skarżąca dodała również, że na podstawie protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r. Urząd Wojewódzki w Jeleniej Górze nie nabył żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a późniejsze zdarzenia nie mają znaczenia dla oceny istnienia przesłanek komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Organ wydający decyzję w sposób nieprawidłowy zakwalifikował działalność muzealną do kategorii zadań administracji rządowej o charakterze publicznym, co stanowiło niedopuszczalną interpretację, rozszerzającą art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji domagał się jej oddalenia i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej powoływana jako P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu komunalizacyjnym rozstrzygnięciu podlega kwestia nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i odpowiednia gmina. Inna osoba może być stroną tego postępowania, jeżeli zostanie potwierdzone, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powinno być przeprowadzone z udziałem stron tego postępowania, a także podmiotu, którego obowiązku prawnego lub interesu dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07, niepubl.). Warunek ten dotyczy także podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze. WSA w Warszawie wyraził ponadto pogląd, że pierwszy etap postępowania zainicjowanego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania lub decyzji odmownej. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż w ocenie organu zostały spełnione przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, w tym warunek wniesienia żądania przez uprawniony do tego podmiot. W przypadku stwierdzenia, iż przesłanki te nie zostały spełnione, a w szczególności wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego, konieczne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Analiza akt sprawy, a w tym uzasadnień podjętych sprawie decyzji nie daje podstawy do uznania, iż organ nadzorczy rozważał w ogóle kwestię posiadania przez Muzeum [...] w J. legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego. Potwierdzeniem tego może być także fakt niewydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawiając w swych decyzjach argumentów prawnych wskazujących na istnienie po stronie Muzeum uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez Gminę Bolków własności omawianej nieruchomości, nie wypełnił dyspozycji przewidzianej w art. 77 § 1 k.p.a., a sporządzając uzasadnienie decyzji uchybił nadto obowiązkom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę stanowiska organu w ramach postępowania sądowego. Skoro w toku dalszego postępowania nadzorczego konieczne jest rozważenie legitymacji Muzeum do zainicjowania postępowania nadzorczego, to obecnie przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skarżącej. Zarzuty te zmierzały bowiem do zakwestionowania ustaleń i stanowiska organu, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, co miało spowodować wyłączenie jej spod komunalizacji i ostatecznie stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena tych zagadnień będzie możliwa dopiero po przesądzeniu, iż Muzeum było legitymowane do wystąpienia z żądaniem inicjującym postępowanie nadzorcze w sprawie komunalizacyjnej. Warunek ten, co zostało powyżej omówione, nie został jednak spełniony. Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i w pierwszej kolejności ocenić legitymacji wnioskodawcy do skutecznego wszczęcia postępowania, a dopiero po przesadzeniu tej kwestii do wskazania argumentów faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 157 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 170 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie; - prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzje organu zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W motywach skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przepisów art.77 § 1 i art.107 § 1 kpa, a także dokonał błędnej wykładni art. 157 kpa. Zdaniem organu w toku postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami prawa został zweryfikowany cały materiał dowodowy sprawy, w szczególności prawidłowo ustalono kwestię własności nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. Wyraźnie wskazano, że nieruchomość na mocy protokołu zdawczo- odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r. została przekazana przez Urząd Wojewódzki we Wrocławiu, Urzędowi Wojewódzkiemu w Jeleniej Górze. Stwierdzono również, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odnosi się do stanów faktycznych, a nie stanów prawnych. O wyłączeniu danego mienia z procesu komunalizacji decyduje zatem faktyczny sposób wykorzystywania tego mienia w dniu [...] maja 1990 r. a nie fakt posiadania do niego tytułu prawnego. Okoliczności niniejszej sprawy bezspornie dowodzą, że w dniu komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] pozostawała we władaniu Muzeum [...] w J. i służyła wykonywaniu zadań publicznych, co wyłącza możliwość jej skomunalizowania w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy. Jednocześnie nawet gdyby przyjąć, że organ szczegółowo nie odniósł się do przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990, to nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zastosowanie zaś art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. jest dopuszczalne tylko gdy zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku dokonano wadliwego zastosowania regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepisy k.p.a. nie wprowadzają formy wszczęcia postępowania nadzorczego. Forma wszczęcia postępowania może być wprowadzona tylko jeśli tak stanowi przepis szczególny. Nie ma zaś takiego przepisu szczególnego w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dokonana zatem w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów k.p.a. co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05). Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ nadzoru szczegółowo i dokładnie przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego, a także nie był zobowiązany do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a wystarczające było zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu i umożliwienie im zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Bolkowa, reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się jej oddalenia. Podniesiono, że WSA w Warszawie słusznie wskazał, iż w toku całego postępowania organ nie rozważył czy Muzeum Karkonoskie posiadało legitymację do złożenia stosownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie art. 157 k.p.a. i niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z przytoczonego przepisu wynika, że dokonywana przez Sąd II instancji kontrola zaskarżonego wyroku, w przypadku ustalenia, iż postępowanie poprzedzające jego wydanie nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., ogranicza się wyłącznie do oceny zasadności podstaw przywołanych i uzasadnionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest jedną z instytucji procesowych służących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych (art.16 § 1 k.p.a.). Zapewnia ono prawną możliwość zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przypadkach i zasadach określonych w art. 156 i nst. k.p.a. Żaden z tych przepisów nie wymienia wprost etapów omawianego postępowania nadzorczego. W dacie wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązywał jednak art.157 § 3 kpa, który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Brzmienie tego przepisu wskazywało, że przedmiotowe postępowanie –co do zasady- przebiega w dwóch stadiach: wstępnym oraz rozpoznawczym. Nie oznacza to jednak, że takie dwa etapy muszą występować w każdym postępowaniu. Warunkiem przeprowadzenia drugiego etapu w sprawie stwierdzenia nieważności, czyli etapu rozpoznawczego, jest ustalenie, że wszczęcie omawianego trybu nadzorczego jest w ogóle dopuszczalne. Zatem ocena, czy zachodzą podstawy wymienione w art.156 § 1 k.p.a., może nastąpić dopiero wówczas, gdy wynik etapu wstępnego jest pozytywny. Brak niezbędnych rozważań, ewentualnie ustalenie przez organ niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wyklucza możliwość przejścia do stadium rozpoznawczego i badania przesłanek nieważnościowych. W pierwszym bowiem przypadku organ zobowiązany jest do uzupełnienia czynności sprawdzających, a w drugim -do zakończenia postępowania już na jego wstępnym etapie. Z powyższych względów bezzasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w omawianej kategorii spraw zawsze decydujące znaczenie ma jedynie to czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a tym samym jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a, to złamanie jakichkolwiek innych przepisów procesowych nigdy nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli treść rozstrzygnięcia podjętego w sprawie administracyjnej. Wysuwając takie twierdzenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zdaje się nie zauważać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności – jak wynika z art.157 § 2 k.p.a. –może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie organ nie skorzystał z pierwszej z tych możliwości. Z treści podjętych przez niego decyzji oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że postępowanie nadzorcze zostało uruchomione nie z urzędu, lecz na wniosek [...] Muzeum w J., co trafnie zaakcentował Sąd I instancji. Takich ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku w skardze kasacyjnej nawet nie kwestionowano. Skoro postępowanie w sprawie w sprawie nieważności- oprócz postępowania uruchamianego przez organ z urzędu- może być wszczęte, w myśl art.157 § 2 k.p.a., tylko na wniosek strony, to w przypadku otrzymania takiego żądania organ zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy wniosek został złożony przez podmiot legitymowany w rozumieniu art.28 k.p.a. oraz czy wnioskodawca posiada zdolność do czynności prawnych. Na tym etapie organ nie może jeszcze oceniać zasadności owego wniosku. Kwestie merytoryczne może on rozważać dopiero po zbadaniu czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja, bądź też- jeżeli podmiot ten nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, to czy nie powinien mieć takiego statusu w postępowaniu nadzwyczajnym, z uwagi na to, że skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na sferę jego interesu prawnego. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą być różne gałęzie prawa powszechnie obowiązującego, nie tylko prawa administracyjnego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane wnikliwie na tle okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191- dalej powoływana jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty, które wykażą, że legitymują się do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim tytułem prawnym, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 92/08). Innymi słowy, stronami przedmiotowych postępowań prowadzonych w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego, czyli Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawa do przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe kwestie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, prawidłowo podkreślając, że z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle rozważał kwestie legitymacji Muzeum [...] w J., a jeżeli tak to dlaczego uznał ten podmiot za uprawniony do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności omawianej decyzji komunalizacyjnej. Brak takich rozważań dowodzi złamania przez organ nadzoru wymogów przewidzianych w art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. Uchybienia te WSA w Warszawie trafnie przy tym zakwalifikował do naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. Dopóki nie zostanie wyjaśniona kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z przyczyn podmiotowych, podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa jest co najmniej przedwczesne. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpi podmiot, nieposiadający legitymacji prawnej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony, organ nadzorczy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W skardze kasacyjnej trafnie natomiast zakwestionowano pogląd Sądu I instancji w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zaprezentowana w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku wykładnia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym przez kasatora wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r sygn. akt I OSK 725/05 przepisy k.p.a. nie wprowadzają -co do zasady- wymogu formy wszczęcia postępowania. Forma wszczęcia postępowania może być wymagana tylko, jeżeli konkretny przepis tak stanowi (np. art.149 § 1 k.p.a.). Takiego przepisu nie ma w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Błędne stanowisko WSA w Warszawie w tym ostatnim zakresie nie miało jednak wpływu na treść orzeczenia. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.