I OSK 1109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 812/19 w sprawie ze skargi Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr GN-V.7534.2.52.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 21 lutego 2019 r. znak IGM.6821.48.2018.MP1, 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: II SA/Lu 812/19 oddalił skargę Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 listopada 2019 r., nr GN-V.7534.2.52.2019 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że spór w sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska i argumentacji skarżącej Sąd pierwszej instancji zgodził się co do tego, że faktycznie sporna działka o projektowanym nr [...] była w dacie wywłaszczenia przeznaczona w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" jako "strefa izolacyjna [...]". Wskazano jednak, że nie oznacza to, że strefa ta była częścią "zakładów [...]", ani że - w konsekwencji - jej zaplanowanie na spornej działce mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa zakładów [...]". Wyjaśniono, cel wywłaszczenia należy interpretować co do zasady ściśle, a jego rekonstrukcja na podstawie innych dokumentów powinna mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy cel został określony ogólnie, a okoliczności sprawy przemawiają za innym, niż dosłowne, rozumienie tego celu. Sad pierwszej instancji zauważył, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pod "lokalizację budowy zakładów [...]", przy czym nie określono, jakie "zakłady" miała ona obejmować. W tym przypadku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonując rekonstrukcji tak sformułowanego celu wywłaszczenia należy mieć na względzie zasadę ścisłej wykładni celu wywłaszczenia. Zauważono, że obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 przewidywała, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że strefa zieleni izolacyjnej nie została wprost wymieniona w tym przepisie wśród "obiektów budowlanych" (których dotyczy pojęcie "budowy"), zaś mając ponadto na względzie, że zgodnie z nim, cechą każdego "obiektu budowlanego" musi być to, by obiekt stanowił całość techniczno – użytkową wyposażoną w określone instalacje, nie można uznać, że mieści się ona w otwartym katalogu takich obiektów. W związku z tym, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że decyzja wywłaszczeniowa określała jasno cel wywłaszczenia, a więc ustalanie tego celu z uwzględnieniem innej dokumentacji nie jest usprawiedliwione. Nie ma podstaw do odstąpienia od reguły ścisłej wykładni celu wywłaszczenia i interpretowania go szeroko. Podkreślono, że fakt, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał plan miejscowy, który przeznaczał sporną nieruchomość pod zieleń izolacyjną, nie oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że nieruchomość została na taki cel (w ramach "budowy zakładów [...]") wywłaszczona. Okoliczność, że Zakłady [...] utworzono na działkach sąsiednich, natomiast w planie miejscowym przewidziano tereny izolacyjne tej inwestycji może świadczyć raczej o tym, że nie było potrzeby wywłaszczania nieruchomości na utworzenie strefy zieleni izolacyjnej. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystarczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa", przeznaczał sporną nieruchomość jako "teren rolny w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy", a jednocześnie w decyzji wywłaszczeniowej wprost mowa jest o "budowie Zakładów [...]", to nie ma podstaw do przyjęcia, że dla zapewnienia strefy ochronnej tego zakładu konieczne było wywłaszczanie spornej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że żadne dokumenty wywłaszczeniowe i realizacyjne nie potwierdziły, by inwestycja polegająca na "budowie Zakładów [...]" miała obejmować także strefę zieleni izolacyjnej. Sam fakt, że taka strefa została przewidziana w ogólnym planie miejscowym, nie oznacza, że strefa mieściła się w pojęciu "zakładów [...]". Za brakiem podstaw do traktowania zieleni izolacyjnej obejmującej m.in. sporną nieruchomość jako część "zakładów [...]" przemawia w ocenie Sądu Wojewódzkiego - także to, że nieruchomość ta położona jest pomiędzy innymi niezagospodarowanymi działkami, o takim samym przeznaczeniu w planie tj. jako zieleń izolacyjna, które to działki (nr A i nr B) nie zostały wywłaszczone i nadal stanowią własność osób prywatnych. Mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia", Sąd pierwszej instancji podzielił zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była wyłącznie budowa obiektów i urządzeń budowlanych, a nie realizacja strefy ochronnej zieleni izolacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, zarzucając Sadowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 - dalej u.g.n.) poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż pozostają terenami rolnymi, niezabudowanymi, w strefie izolacyjnej stacji paliw, zgodnie z celem wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie z urzędu w sytuacji, gdy uczestnik postępowania na prawach strony (art. 33 § 1. p.p.s.a.) Pani W.B. utraciła zdolność sądową i procesową, gdyż zmarła w dniu 29 lutego 2020 r.; zgodnie z tym przepisem w sytuacji utraty przez stronę zdolności sądowej i procesowej sąd obligatoryjnie zawiesza postępowanie z urzędu do dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego strony; 3. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej k.p.a.) poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; 4. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw, z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej w postaci: odpisu skróconego aktu zgonu W.B. (nr [...]), decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 5 maja 1969 r. znak: BUA-l-440/134/69 ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr 38/11 w związku z jej realizacją, mapy sytuacyjnej (strona z działką nr [...]) na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] oraz o sposobie wykorzystania terenu, decyzji wywłaszczeniowej z 20 października 1970 r. nr SW.60/92/70 wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego – na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy zakładów [...], najpierw pod samą bazę (decyzja z 20.10.1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z 30 czerwca 1976 r.). Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935 - dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń faktycznych organów, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależną i powierzchowną ocenę materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracji. Ponadto, w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj. a) odpisu skróconego aktu zgonu W.B.; b) decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 5 maja 1969 r. znak: BUA-I- 440/134/69 ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] - na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] i konieczności objęcia wywłaszczeniem dawnej dz. nr [...] w związku z jej realizacją; c) mapy sytuacyjnej (strona z działką nr [...]) na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] oraz o sposobie wykorzystania terenu - na okoliczność na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części bazy [...] oraz o sposobie wykorzystania terenu d) decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 października 1970 r. nr SW.IV 60/92/70 wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiącą załącznik do wniosku wywłaszczeniowego - na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy zakładów [...], najpierw pod samą bazę (decyzja z dnia 20 października 1970 r.), a następnie pod strefę izolacyjną (decyzja z dnia 30 czerwca 1976 r.). Odnosząc się do zgłoszonego w piśmie procesowym wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokumenty załączone do skargi kasacyjnej, stały się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (tak NSA w wyroku z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2493/15). Nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ma miejsce wówczas, gdy utrata zdolności sądowej następuje w trakcie postępowania sądowego. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem W.B. zmarła po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku. Trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że w przypadku śmierci strony postępowania, w toku postępowania sądoowadministracyjnego, Sąd zobowiązany jest zawiesić postępowanie sądowe. Podkreślić trzeba, że choć w niniejszej sprawie informacja na temat śmierci uczestniczki postępowania dotarła do Sądu po wydaniu wyroku, to okoliczność ta niewątpliwie dowodzi wad zakończonego postępowania. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 5 maja 1969 r. znak BUA-1-440/134/69 ustalająca lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] wydana została na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) i zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129). W powołanych aktach prawnych, będących podstawą wydania decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, problematyka stref ochronnych regulowana była między innymi w art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 wymienionej ustawy i w rozdziale 4 wskazanego zarządzenia Ministra. Z treści decyzji z 5 maja 1969 r. wynika, że przy realizacji inwestycji składu dystrybucyjnego [...] miały być zachowane wymienione w pkt 1 do pkt 7 warunki, pkt 7 zobowiązywał do opracowania projektu strefy ochronnej. Kontrolowane w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie znały treści przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego dokumentów. Wobec faktu, że decyzje organów obu instancji zapadły bez uwzględnienia dowodów złożonych na etapie postępowania kasacyjnego zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie działań zmierzających do gromadzenia koniecznych w świetle istoty sprawy dowodów. W istocie bowiem, ustalenia faktyczne nie zostały poczynione na kompletnym materiale dowodowym, w konsekwencji kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogła być uznana za prawidłową. Jako przedwczesne w tej sytuacji jawią się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w jej pkt. 1, dotyczące naruszenia prawa materialnego. Mając na względzie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną uchylił wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie ocenić przedłożone na etapie postępowania kasacyjnego dokumenty w kontekście pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.