III OSK 273/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zakładu [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 188/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność [...] Zakładu [...] Sp. z o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Zakładu [...] Sp. z o.o. [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 188/22, zobowiązał [...] Zakład [...]Sp. z o. o. [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 21 dni od daty doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan fatyczny i prawny: [...] Sp. z o. o. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. zwróciła się do [...] Zakładu [...] Sp. z o. o. [...] o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") informacji publicznej w zakresie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. Rozbudowa (modernizacja) RIPOK (SPOK) [...] o instalację linii sortowania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zakresie udostępnienia następujących dokumentów: – umowy zawartej w ramach udzielenia zamówienia - wraz ze wszelkimi załącznikami do tej umowy, jak również aneksami, jeśli zostały zawarte; – projektu technologicznego; – projektów wykonawczych; – harmonogramu realizacji. Wskazano, że wszelkie powyższe informacje winny zostać przesłane według stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi na wniosek. Jeśli w ramach powyższych dokumentów dokonane zostały jakiekolwiek uzupełnienia bądź aktualizacje względem pierwotnych wersji dokumentów, to wnioskodawca zawnioskował również o udostępnienie całości zmienionych dokumentów, jak i korespondencji pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą, dotyczącej ewentualnych zmian. Wnioskodawca poprosił o udostępnienie powyższych informacji w formie skanu dokumentów, przesłanych pocztą elektroniczną na adres e-mail. Organ pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że charakter złożonego wniosku wymaga ustalenia czy informacje zawarte w dokumentach wskazanych we wniosku nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dlatego też wskazał, że udostępnienie informacji nastąpi do dnia 3 czerwca 2022 r. Następnie pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. organ poinformował, że sprawa, ze względu na trwające analizy, mające na celu ustalenie czy informacje zawarte w dokumentach objętych wnioskiem stanowią faktycznie informacje publiczne zostanie rozpoznana do dnia 2 sierpnia 2022 r. W tej sytuacji wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Zakładu [...] Sp. z o. o. w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 26 lipca 2022 r. organ wskazał, że uwzględnia skargę na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz przedłożył objęte wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. dokumenty, tj.: 1) umowę zawartą w ramach udzielenia zamówienia - wraz ze wszelkimi załącznikami do tej umowy, jak również aneksami, które zostały zawarte; . 2) projekt technologiczny - w części podlegającej udostępnieniu zgodnie z przepisami dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorstwa; 3) projekty wykonawcze - w części podlegającej udostępnieniu zgodnie z przepisami dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorstwa; 4) harmonogramy realizacji robót - według stanu na dzień sporządzenia pisma oraz w formie wskazanej we wniosku, tj. w formie skanu dokumentów, udostępnionych na stronie internetowej pod adresem: https://drive.gooqle.com/drive/folders/193slwx2ScOqA3Ku 1 cXbjtlF1 Nq mAZo?usp =sharing. Do pisma tego dołączone zostały również 2 egzemplarze płyty CD o nazwie "ZAŁĄCZNIKI DO PISMA z dnia 26.07.2022 r. – udostępnione dokumenty". Skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę stwierdziła, że mimo wskazania przez organ w treści złożonej odpowiedzi, że uwzględnia złożoną skargę – to jednak nie wykonał żądania i nie udostępnił całości wnioskowanej informacji publicznej. Dlatego też skarżąca wskazała, że w dniu 22 sierpnia 2022 r. wniosła kolejną skargę na bezczynność organu. W ocenie skarżącej, organ przekazując w dniu 26 lipca 2022 r. część informacji i dokumentów, zaniechał udostępnienia następujących dokumentów, stanowiących część skierowanego wniosku: a) projekt technologiczny, w tym w szczególności rysunki technologiczne, b) projekt architektoniczny części budowlanej w tym przekrojów przez halę z uwzględnieniem ściany oporowej boksów, kanałów technologicznych w szczególności nawierzchni posadzki hali sortowni, c) projekt wykonawczy instalacji wentylacji, d) projekt wykonawczy kanalizacji deszczowej odbioru wód opadowych z dachu, e) projekt wykonawczy kanalizacji technologicznej wewnętrznej, f) projekty warsztatowe konstrukcji stalowych hali i boksów w tym sposób połączenia z elementami żelbetowymi - słupów, g) projekty warsztatowe montażu podwalin do stóp prefabrykowanych, h) projekt nawierzchni zewnętrznej w tym projekt i zakres wymiany nawierzchni. Tak więc organ nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia - nie udostępnił wskazanych informacji, ani nie odmówił ich udostępnienia, wydając decyzję, a jedynie ograniczył się do wskazania, że nie może udostępnić całości dokumentów, bowiem wykonawca umowy złożył oświadczenie o objęciu ich tajemnicą przedsiębiorstwa. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje, że adresat wniosku, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, a przedmiotem sporu jest sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA w Szczecinie skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie załatwił wniosku strony ani w terminie 14-dniowym, ani też w terminie 2-miesięcznym wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też przed wniesieniem skargi do Sądu. Organ kierował tylko do strony pisma, w których zapowiadał załatwienie sprawy w nowych terminach. Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozważenia wymaga, czy po wniesieniu skargi, w związku z pismem z dnia 26 lipca 2022 r., w którym organ stwierdził, że "uwzględnia skargę" w całości oraz udostępnieniu stronie wskazanych tam dokumentów, bezczynność organu ustała. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ powyższym pismem wprowadził skarżącą w błąd. Z pisma tego bowiem wynika, że organ "uwzględnił skargę w całości", podczas gdy z jego treści wynika, że część udostępnionych dokumentów, tj. projekty technologiczne i wykonawcze zostały udostępnione wyłącznie "w części podlegającej udostępnieniu zgodnie z przepisami dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorstwa". Takie sformułowanie oznacza, że organ w istocie (nie zachowując wymaganej przepisami u.d.i.p. formy decyzji) odmówił udostępnienia części żądanej informacji, powołując się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Z kolei obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro zatem organ uznał, iż część informacji objętych wnioskiem nie podlega udostępnieniu z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, to winien odmówić ich udzielenia w formie decyzji, czego nie uczynił. A tym samym nie załatwił wniosku zgodnie z u.d.i.p. i nadal pozostaje w bezczynności. Zdaniem WSA w Szczecinie, okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Informacje jakich żądała strona dotyczą obszernej dokumentacji, zawierającej szereg informacji, co do których niewątpliwie organ musiał dokonać analizy, które z nich stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, które stanowią informację podlegającą ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a które informacji publicznej nie stanowią. Analiza taka jest niewątpliwie czasochłonna i pracochłonna. Co więcej, po złożeniu skargi, organ niezwłocznie udostępnił skarżącej znaczną część żądanych informacji. Z tych też względów Sąd, uznał, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, brak było zatem podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł [...] Zakład [...]Sp. z o. o. [...], zaskarżając go w zakresie pkt I, II i IV oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz w zw. art. 10 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ nie załatwił wniosku, nie dokonując udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz nie odmawiając w drodze decyzji udostępnienia informacji, które organ ocenił jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawcy, mimo, że w dniu 26 lipca 2022 r. wydał w tym zakresie decyzję, od której skarżąca się nie odwołała i począwszy od dnia 26 lipca 2022 r. organ nie pozostawał w bezczynności wobec wniosku z dnia 06 kwietnia 2022 r.; 2. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie, pomimo, że począwszy od dnia 26 lipca 2022 r. organ nie pozostawał w bezczynności wobec wniosku z dnia 06 kwietnia 2022 r., albowiem rozpoznał go w dniu 26 lipca 2022 r., a zatem zobowiązanie do rozpoznania wniosku z dnia 06 kwietnia 2022 r. jest bezzasadne; 3. art. 54 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie rozpoznał i nie uwzględnił wniosku z dnia 06 kwietnia 2022 r., pomimo, że w dniu 26 lipca 2022 r. organ udostępnił część objętych wnioskiem informacji publicznych, jednocześnie odmawiając udostępnienia tych informacji spośród objętych wnioskiem, które organ uznał za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy; 4. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., pomimo, że w wyniku uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 06 kwietnia 2022 r. przez organ w dniu 26 lipca 2022 r. postępowanie przed Sądem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe; 5. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, pomimo, iż w związku ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami prawa materialnego i procesowego skarga winna zostać oddalona w całości. W odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W rozpoznawanej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, które dotyczyło bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można mu przypisać bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, ponieważ odpowiedział na wniosek z dnia 6 kwietnia 2022 r. pismem z dnia 26 lipca 2022 r., przesłanym wraz ze skargą do WSA w Szczecinie. Pogląd ten jest całkowicie niezasadny. Na wstępie należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy określa postępowanie podmiotu zobowiązanego w sytuacji, w której zostanie do niego złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak więc, co do zasady, udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei, dla negatywnego załatwienia wniosku, ustawa przewiduje formę decyzji odmownej, gdy organ dysponuje żądaną informacją, jednak ze względów szczególnych udostępnić jej nie może (np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy tajemnic ustawowo chronionych – art. 5 u.d.i.p.) lub też formę decyzji umarzającej postępowanie, gdy informacji nie może udostępnić w określony wnioskiem sposób (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązek załatwienia wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów dotyczy, w myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p., tych podmiotów, które dysponują informacją publiczną objętą żądaniem. Natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie posiadał informacje, o które wnioskowała skarżąca – przyznał to bowiem w piśmie z dnia 26 lipca 2022 r. oraz w samej skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji, powinien w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnić informację publiczną lub wydać, stosownie do treści art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p., decyzję, czego nie uczynił. Nadto, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdy okres 14 dni dla udostępnienia informacji publicznej jest za krótki, podmiot zobowiązany powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Informacja powinna być jednak udostępniona w okresie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dotrzymał terminów statuowanych w art. 13 u.d.i.p. i do czasu złożenia skargi do Sądu pierwszej instancji nie udostępnił wnioskodawcy żądanych danych. Za takie działanie nie można uznać udostępnienia części żądanych informacji w odpowiedzi na skargę. Wskazać bowiem należy, że nie budzi wątpliwości, że skierowane do sądu pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę nie może stanowić formy załatwienia żądania strony w trybie udostępnienia informacji publicznej, dlatego że odpowiedź na skargę, zgodnie z art. 46 P.p.s.a., jest pismem procesowym w sprawie kierowanym do sądu, nie zaś do strony. Z istoty tego pisma wynika, że powinno ono wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 54). Tak więc, odpowiedź na skargę ze względu na swoje zadania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie przedstawienia stanowiska organu co do zarzutów skargi - w żaden sposób nie może być uznana jako forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bo formy załatwienia zostały przewidziane w u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 7/08 i WSA w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/SZ 21/21). Odpowiedź na skargę została niewątpliwie skierowana do WSA w Szczecinie, a organ w tym zakresie przyznaje słuszność zarzutom sformułowanym skardze (k. 15-19 akt sądowoadministracyjnych). Skarżący kasacyjnie organ jednak w nie działał w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie przekazał żądanych danych wnioskodawcy ani nie wydał w stosunku do niego decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji. Za taką decyzję nie można bowiem uznać passusu zawarty na s. 5 odpowiedzi na skargę (k. 19 akt sądowoadministracyjnych), w którym bez określenia jakiego wycinaka żądanych informacji to dotyczy - podniesiono, iż część danych nie może być udostępniona ze względu na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorstwa. Słusznie zatem WSA w Szczecinie uznał, że skarżący kasacyjnie nie załatwił wniosku o udostępnienia informacji publicznej w statuowanej w u.d.i.p. formie i zobowiązał go do rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 2022 r. Z tych też względów, że organ przegrał sprawę, prawidłowo, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).