IV SA/Wa 1767/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia[...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca [...] [...] r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej Skarżąca) w pkt 1. uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w całości, w pkt 2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,73 ha i ogólnej wartości 83,70 jednostek szacunkowych, w pkt 3. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...], oraz w pkt 4. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] zapoczątkowane zostało wnioskiem Skarżącej z 19 lutego 2010 r. Wnioskodawczyni jest następcą prawnym W. K., którego grunty, figurujące w rejestrze szacunkowym przed scaleniem ujęte zostały pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,48 ha i ogólnej wartości 62,60 jednostek szacunkowych. W zamian za grunty dotychczas posiadane, W. K. wydzielone zostały grunty zamienne, oznaczone w rejestrze szacunkowym po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,73 ha i ogólnej wartości 83,70 jednostek szacunkowych. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z [...] października 1993 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., dokonał zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] w ten sposób, że działka nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostek szacunkowych została przyznana M. B. w zamian za działkę nr [...], działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostek szacunkowych została przyznana W. K., a działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostek szacunkowych została przyznana Skarżącej.Natomiast decyzją z [...] stycznia 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] dokonał zmian przywołanych decyzji w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...] i [...] i przyznał je Skarżącej za zgodą W. K. Wyrokiem z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1204/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] maja 2010 r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. Sąd nie badał sprawy co do istoty, lecz skoncentrował się na naruszeniu właściwości, wskazując Wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Skarżącej. Przywołane orzeczenie zostało utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 898/12. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...] w części dotyczącej gospodarstwa nr [...] oraz decyzji zmieniających tę decyzję, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1169/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem stanowiska Organów obu instancji, że pomimo braku zgody Skarżącej, udzielonej w trybie art. 155 k.p.a., na zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...], dokonanej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...], zasadnym było odstąpienie od stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu niekorzystnych skutków dla Skarżącej w postaci utraty przez nią działek nr [...] i [...], wskazując, iż zakaz reformationis in peius (zakaz pogorszenia sytuacji podmiotu odwołującego się) określony w art. 139 k.p.a., odnosi się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd wskazał, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma typowej postaci, takiej jaką zakaz ten przyjmuje w postępowaniu rozpoznawczym. W trybie zwykłym bowiem zakaz ten oznacza, że Organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją praw, albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest natomiast kontrola legalności danej decyzji administracyjnej, która jest prowadzona m. in. pod kątem, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], Organ I. instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] o ogólnym obszarze 819,15 ha w części dotyczącej gospodarstwa nr [...]. Odmówił również stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,08 ha, wartości 3,20 jednostek szacunkowych przyznanej M. B. (poz. [...]) w zamian za działkę nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., nr [...]. Stwierdził natomiast nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,03 ha, wartości 1,20 jednostek szacunkowych przyznanej W. K. (poz. [...]), a będącej w użytkowaniu Skarżącej. Ponadto stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,02 ha, wartości 0,80 jednostek szacunkowych przyznanej W. K. (poz. [...]), wydana została z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od tej decyzji, Minister decyzją z [...] maja nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w części dotyczącej: 1. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...]; 2. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha i wartości 3,20 jednostki szacunkowej; 3. stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej. Uchylił natomiast tę decyzję w pozostałej części i w tym zakresie: 1. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej, 2. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej, 3. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,02 ha i wartości 0,50 jednostki szacunkowej. Decyzja Ministra z [...] maja 2017 r. stała się przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił ją wyrokiem z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3431/17. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały, kto był uprawniony do wyrażenia zgody na zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] działka nr [...] została przyznana na własność M. B., co oznacza, że na podstawie tej decyzji prawa do działki nr [...] nabył jedynie M. B., był on zatem jedynym podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgodny na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z [...] marca [...], nr [...] Minister w pkt 1. uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w całości (co miało służyć przejrzystości rozstrzygnięcia), w pkt 2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] w części dotyczącej gruntów wykazanych po scaleniu pod pozycją rejestrową nr [...] o łącznej powierzchni 1,73 ha i ogólnej wartości 83,70 jednostek szacunkowych, w pkt 3. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...], oraz w pkt 4. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu pozbawienia Skarżącej własności gruntu oznaczonego po scaleniu jako działka nr [...], wyjaśnił, że zgodnie z operatem technicznym kontroli ewidencji gruntów obrębu [...], sporządzonym dla potrzeb przeprowadzenia postępowania scaleniowego, pod pozycją rejestrową nr [...] S. B., była wykazana działka nr [...] o powierzchni 0,03 ha. S. B. w zamian za wniesioną do postępowania scaleniowego działkę nr [...] o powierzchni 0,03 ha, otrzymał grunt zamienny wykazany w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz wyznaczony na mapie ewidencji gruntów po scaleniu jako działka nr [...] o powierzchni 0,04 ha. Skarżąca zarzuciła ponadto w odwołaniu, że przed wszczęciem postępowania scaleniowego była właścicielką gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], które po scaleniu zostały oznaczone w ewidencji gruntów odpowiednio nr [...] i [...]. Podstawę ustaleń w postępowaniu scaleniowym stanowił jednak zaktualizowany w okresie od [...] lutego 1991 r. do [...] marca 1991 r. operat ewidencji gruntów obrębu [...], którego dane w zakresie podmiotowym oraz przedmiotowym posłużyły do ułożenia rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Podnoszone w odwołaniu kwestie odnośnie domniemanych nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Ponadto należy wskazać, że proces scalania gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt scaleniowy ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie narusza podmiotowego zakresu prawa własności. W rezultacie decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów nie mogła rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności, a zaistniałe sprzeczności dotyczące stanu własności nieruchomości mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. W ocenie Organu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia granicy działki zabudowanej nr [...] i granicy działki nr [...] poprzez ich zwężenie i pogorszenie warunków gospodarowania. W wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych, w nowym stanie posiadania wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,32 ha, która powstała w wyniku połączenia działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,11 ha. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 0,37 ha w nowym stanie posiadania powstała w wyniku połączenia działek w starym stanie o numerach [...],[...] i [...] o łączonej powierzchni 0,36 ha. Analiza mapy ewidencji gruntów przed scaleniem oraz mapy ewidencji gruntów po scaleniu wskazuje, że przedscaleniowa działka nr [...] posiadała szerokość około 6 metrów, a szerokość poscaleniowej działki nr [...] wyniosła około 10 metrów. Natomiast analiza treści mapy sytuacyjno- wysokościowej sporządzonej w celu wykonania projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazuje, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] brak jest trwałych elementów sytuacji przygranicznej. Uwzględniając fakt, że obydwie wymienione działki stanowią obecnie przedmiot własności Skarżącej, rzeczywista szerokość tych działek po scaleniu od strony drogi wojewódzkiej nr [...] do rzeki [...] wynosi około 21,5 metra, a proces scalenia gruntów nie ingerował w grunty zajęte pod budynki oraz obszar przyległy umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków. Co dotyczy kwestii legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. dotyczącej zmiany decyzji tego organu z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...] Organ wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...], działka nr [...] została przyznana na własność M, B, w zamian za wniesioną do postępowania scaleniowego działkę nr [...]. Oznacza to, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. prawa do działki nr [...] nabył jedynie M. B. Żaden inny uczestnik postępowania scaleniowego nie nabył praw do tej działki na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. M. B. składając w dniu 8 czerwca 1993 r. ustnie wniosek o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...] poprzez odprojektowanie części gruntu z działki nr [...] na rzecz faktycznych użytkowników – Skarżącej oraz W. K., w celu dokonania zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, był jedynym podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w zakresie działki nr [...]. Zgoda Skarżącej i W. K. nie była wymagana gdyż nie nabyli oni żadnych praw do działki nr [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. Dopiero po skierowaniu do nich decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. mogli złożyć od niej odwołanie, czego nie uczynili zgadzając się z jej treścią. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., zmieniająca decyzję tego organu z [...] stycznia 1993 r. oraz z [...] października 1993 r. wydana została w wyniku złożenia wniosku o zmianę projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha. W. K., jako właściciel działek nr [...],[...],[...] i [...] przyznanych mu w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia gruntów decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. i z [...] października 1993 r., wyraził zgodę na zmianę decyzji w tej części oraz na przyznanie prawa do tych działek Skarżącej, która również udzieliła zgody na taką zmianę decyzji poprzez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej do protokołu, mimo iż jej zgoda w tym wypadku nie była wymagana. Słuszny interes stron zmiany projektu scalenia gruntów w tej części, wyrażał się w tym, że działki te położone są w sąsiedztwie działek użytkowanych przez Skarżącą, które łączenie będą tworzyć nieruchomość dogodniejszą w użytkowaniu, a W. K. z uwagi na swój wiek przedmiotowych działek nie użytkował. Wobec braku ujawnienia zmian w ewidencji gruntów, zawiadomieniem z [...] kwietnia 1999 r., do ewidencji gruntów zostały wprowadzone zmiany o charakterze podmiotowym, polegające na wykreśleniu działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha z pozycji rejestrowej W. K., a dopisane do pozycji Skarżącej. Minister podkreślił jednocześnie, że faktyczne niewykonanie decyzji nie stanowi podstawy jej nieważności. Pismem z 4 maja [...] [...] r. Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] marca [...] nr [...], której zarzuciła ustalenie stanu faktycznego na fałszywych dokumentach i okradzenie jej z prawa własności gruntów oznaczonych przed scaleniem pod pozycją rejestrową nr [...], w tym z działki o numerze [...] o powierzchni 0,25 ha oraz działki o numerze [...] o powierzchni 0,02 ha. Skarżąca podniosła również, że pozbawiona została prawa własności działek o numerach [...] i [...]. W piśmie procesowym złożonym w toku postępowania podtrzymała podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyeliminowanie przez Sąd aktu wydanego przez organ administracji publicznej z obrotu prawnego, może mieć miejsce tylko w razie stwierdzenia, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Skarga M. Z. nie jest zasadna, a Sąd działając z urzędu też nie stwierdził podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma fakt, że w sprawie tej dwukrotnie już orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wiążące i przesądzające stanowisko zawarł w ostatnim prawomocnym wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3431/17, który jest w sprawie wiążący. W myśl bowiem art. 153 p.p.s.a. organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych uprzednio w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.Nadmienić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wcześniejszym wyroku z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1169/14, nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że jakkolwiek brak jest zgody M. Z. na zmianę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia dokonaną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1993 r., to należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na niekorzystne dla Skarżącej skutki prawne. Zdaniem tego Sądu, zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o zmianie decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...]).Artykuł 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać. Sąd ponownie rozpoznając tę sprawę (wyrok z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3431/17), podzielając stanowisko zawarte w uprzednim wyroku zauważył, że organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały, kto był uprawniony do wyrażenia zgody na zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...] działka nr [...] została przyznana na własność M. B. Oznacza to, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. prawa do działki nr [...] nabył jedynie M. B. Sąd ten przesądził i jest to obecnie wiążące zarówno dla Organu administracji publicznej, jak i składu orzekającego obecnie w tej sprawie, że żaden inny uczestnik postępowania scaleniowego nie nabył praw do działki nr [...], na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. M. B. składając w 8 czerwca 1993 r. ustnie wniosek o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...] poprzez odprojektowanie części gruntu z działki nr [...] na rzecz faktycznych użytkowników – M. Z. oraz W. K., w celu dokonania zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, był jedynym podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgodny na zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. w zakresie działki nr [...]. Sad ten podkreślił następnie, że zgoda M. Z. i W. K. nie była wymagana, gdyż nie nabyli żadnych praw do działki nr [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. Dopiero po skierowaniu do nich decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a. mogli złożyć od niej odwołanie, czego nie uczynili, zgadzając się z jej treścią.Sąd wówczas wskazał - mając to na uwadze - że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha i wartości 1,20 jednostki szacunkowej oraz w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej. Jak również nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej działki [...] o powierzchni 0,02 ha i wartości 0,80 jednostki szacunkowej. Zauważył następnie, że organy orzekające w sprawie w oparciu o dokumentację znajdująca się w aktach administracyjnych postępowania scaleniowego wykazały, że działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność M. B., który ją nabył od W. B., na którego wystawiony był akt własności ziemi z [...] sierpnia 1978 r. nr [...], obejmujący m. in. działkę nr ew. [...]. Z kolei działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność S. B. Zgodnie z ustaleniami Sądu orzekającego w tej sprawie 27 marca 2018 r. -działka nr ew. [...] o pow. 0,13 ha została podzielona na trzy działki: nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,02 ha i nr [...] o pow. 0,03 ha. W wyniku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a., działka nr [...] została przyznana M. B. w zamian za działkę nr [...], działka nr [...] została przyznana W. K., działka nr [...] została przyznana W. K. (ojcu Skarżącej). Skarżąca zaś, zgłaszając w pozostałym zakresie roszczenia własnościowe do działek o nr. ew. [...] i [...] nie wykazała swojego tytułu własności. Niezasadny jest zatem zarzut podnoszony w pkt 2) obecnej skargi, dotyczący pozbawienia własności gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i [...]. Z analizy materiału dowodowego wynika, że Skarżąca przed wszczęciem postępowania scaleniowego nie była właścicielką gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], które po scaleniu zostały oznaczone w ewidencji gruntów odpowiednio nr [...] i [...]. Natomiast działka nr ew. [...] o pow. 0,32 ha powstała z działek oznaczonych przed scaleniem numerami: [...] o pow. 0,22 ha i nr [...] o pow. 0,11 ha. Z kolei działka nr ew. [...] o pow. 0,37 ha powstała z działek oznaczonych przed scaleniem numerami: [...],[...] i [...] o łącznej pow. 0,036 ha. Działki nr [...] i nr [...] położone są w rejonie działek siedliskowych i łączna ich pow. wynosi 0,69 ha. Powierzchnia ta odpowiada łącznej powierzchni działek, z których one powstały, wynoszącej 0,69 ha. Wobec tego, Sąd uprzednio orzekający w tej sprawie podsumował, że Organy wykazały brak podstaw do uwzględnienia zarzutów Skarżącej dotyczących przebiegu postępowania scaleniowego i jego następstw prawnych. Wobec tych szczegółowych i wiążących ustaleń poczynionych przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3431/17 oraz brak przedłożenia przez Skarżącą żadnych dowodów na potwierdzenie zarzutów podniesionych przez nią obecnie w skardze, Sąd w całości podziela ustalenia i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra z [...] marca nr [...]. Organ stosując się do wskazanego, wiążącego wyroku WSA, zawartej w nim oceny prawnej oraz wskazań, uwzględniając dokumentację znajdująca się w aktach administracyjnych postępowania scaleniowego prawidłowo wykazał, że działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność M. B., który nabył ją od W. B., na którego wystawiony był akt własności ziemi z [...] sierpnia 1978 r. nr [...], obejmujący m. in. działkę nr ew. [...]. Z kolei działka nr ew. [...] przed scaleniem oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność S. B. Trafna jest konstatacja Ministra, że Skarżącej w wyniku postępowania scaleniowego wydzielony został ekwiwalent znacznie przekraczający wartość gruntów wniesionych do tego postępowania. Powierzchnia gospodarstwa wykazana pod pozycją rejestrową nr [...] po scaleniu została bowiem zwiększona o 0,25 ha, natomiast jej wartość wzrosła o 21,1 jednostki szacunkowej, co stanowi + 33,7% wartości gruntów poddanych scaleniu. Wobec tego niezasadny jest zarzut podnoszony w pkt 1) skargi, dotyczący niewydzielenia pełnego należnego ekwiwalentu w zamian za grunty wniesione do postępowania scaleniowego. Podnoszone w odwołaniu kwestie odnośnie domniemanych nieprawidłowości ewidencji gruntów nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów nie rozstrzygała żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności, natomiast zaistniałe sprzeczności dotyczące stanu własności nieruchomości mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Sąd w całości podziela stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia granicy działki zabudowanej nr [...] i granicy działki nr [...] poprzez ich zwężenie i pogorszenie warunków gospodarowania, co zarzucała Skarżąca. W tym zakresie Sąd podziela też w całości argumentację Organu za tym przemawiającą, uprzednio przytoczoną, co czyni zbędnym jej powtarzanie. Niezasadny wobec tego jest zarzut podnoszony w pkt 3) obecnej skargi, dotyczący naruszenia granicy działki zabudowanej nr [...] i granicy działki nr [...] poprzez ich zwężenie i pogorszenie warunków gospodarowania. Dokumentacja z operatu technicznego scalenia gruntów tego nie potwierdza. Odnośnie legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., dotyczącej zmiany decyzji tego Organu z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...], jak już nadmieniono, wiążąco wypowiedział się w uprzednim prawomocnym wyroku WSA. Nie ulega wątpliwości, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. prawa do działki nr [...] nabył jedynie M. B. Składając 8 czerwca 1993 r. ustnie wniosek o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działki nr [...] poprzez odprojektowanie części gruntu z działki nr [...] na rzecz faktycznych użytkowników – Skarżącej oraz W, K,, w celu dokonania zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie, był jedynym podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Wobec tego nie była wymagana zgoda Skarżącej i W. K., skoro nie nabyli żadnych praw do działki nr [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. Dopiero po skierowaniu do nich decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. mogli wnieść od niej odwołanie, czego jednak nie uczynili, zgadzając się z jej treścią. Niezasadny jest więc zarzut podnoszony w pkt 4) i 5) skargi, dotyczący bezprawnego podziału geodezyjnego działki nr [...] na działki nr [...],[...] i [...] i przyznaniu M. B. działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Organ odwoławczy prawidłowo także ustalił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r., zmieniająca decyzję tego organu z [...] stycznia 1993 r. oraz z [...] października 1993 r. wydana została w wyniku złożenia wniosku o zmianę projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,04 ha. Trafnie opisał okoliczności tego zdarzenia i zasadnie stwierdził, że W. K., jako właściciel działek nr [...],[...],[...] i [...] przyznanych mu w wyniku zatwierdzenia projektu scalenia gruntów decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1993 r. i z [...] października 1993 r., wyraził zgodę na zmianę decyzji w tej części oraz na przyznanie prawa do tych działek Skarżącej. Nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 155 k.p.a. Poza tym słuszny interes stron zmiany projektu scalenia gruntów w tej części, wyrażał się w tym, że działki te położone są w sąsiedztwie działek użytkowanych przez Skarżącą, które łączenie będą tworzyły nieruchomość dogodniejszą w użytkowaniu, a W. K. z uwagi na swój wiek przedmiotowych działek nie użytkował. Z kolei, jak trafnie zauważył Minister, brak wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1994 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. i odnoszą się do istotnych wadliwości prawnych danego aktu administracyjnego. Niezasadny jest więc zarzut podnoszony w pkt 6) skargi, dotyczący niewykonania zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Jakkolwiek, w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest mowa o "niewykonalności decyzji", jednak chodzi tu o takie sytuacje, w których dane rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych lub faktycznych w ogóle nie może zostać wykonane (tak m. in. WSA w Gdańsku w wyroku z 4.09.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 27/18, CBOSA), a nie o sytuacje, gdy wykonanie decyzji wymaga podjęcia od stron określonych czynności, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Trzeba też zauważyć, że jakkolwiek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], chociaż ustalenia Organu odwoławczego jedynie w części nie pokrywały się z ustaleniami Organu pierwszej instancji, to zabieg ten przy tak złożonej osnowie decyzji zapewnił przejrzystość rozstrzygnięcia.Poza tym zarzuty Skarżącej tyczące naruszania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, jak prawidłowo nadmienił Minister w swym rozstrzygnięciu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.