I OSK 1218/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1767/20, w sprawie ze skargi M.Z., na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2021 r. IV SA/Wa 1767/20, oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] stycznia 1993 r., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] października 1993 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] stycznia 1994 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3.10.2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). W tej sprawie niestety zarzut skargi kasacyjnej został wadliwie zredagowany, co nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego. Pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 151 p.p.s.a.) ma charakter wynikowy. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd. Zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a., należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale także przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego nie dopatrzył się Sąd pierwszej instancji. Takim przepisem nie może być jednak samodzielnie powoływany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pomijając fakt, że jest to przepis materialny, a nie przepis postępowania). Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym wypadku podstawą stwierdzenia nieważności decyzji miałoby być – zadaniem autora skargi kasacyjnej – rażące naruszenie prawa. Skoro tak, to należało także wskazać przepis (lub przepisy), który został rażąco naruszony, a także wykazać, na czym to rażące naruszenie polegało. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje się jedynie, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewłaściwym określeniu kręgu uczestników postępowania oraz że organ administracji publicznej z uwagi na śmierć W. K. powinien był ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości krąg jego spadkobierców. Natomiast do stwierdzenia nabycia spadku po W. K. doszło blisko 10 lat od postępowania scaleniowego i 20 lat od jego śmierci. Zatem W. K. nie mógł złożyć wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego. Pomijając fakt, że tezy przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mają żadnego odzwierciedlenia normatywnego w zarzutach skargi kasacyjnej, o czym było wyżej, zauważyć należy już tylko na marginesie, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1197) postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Zatem skuteczne wszczęcie postępowania scaleniowego nie było uzależnione od posiadania zdolności do bycia stroną postępowania przez jednego z jego uczestników. Ponadto, zgodnie z art. 20 tej ustawy, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie podnosi się, że "Organy miały więc obowiązek bazować właśnie na tej ewidencji" (wyrok NSA z 19.01.2010 r. II OSK 129/09, LEX nr 597180). Natomiast, "Dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny" (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r. IV SA/Wa 2096/06, LEX nr 329133). Skoro zatem fakt śmierci W. K. oraz ujawnienie jego następców prawnych nastąpiło wiele lat po zakończeniu scalenia, nie można mówić w takiej sytuacji o rażącym naruszeniu prawa, jeśli organ prowadzący scalenie bazował w tym zakresie na danych zawartych w ewidencji gruntów. Poza tym, "zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania" (wyrok NSA z 11.04.2024 r. I GSK 984/23, LEX nr 3710715). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.