I SA/Wa 1901/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 maja 2022 r. nr DWRMNIE-WRPIFK-0272-17/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem DWRMNIE-WRPIFK-0272-17/2019 z 6 maja 2022r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie ministra z dnia 12 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego (dalej jako wojewoda) z dnia 15 kwietnia 1991 r., nr GP.VII-5710/17/91, stwierdzającej, że działki położone we wsi [...] oznaczone na wyrysie z mapy ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...] i [...], z mocy prawa nieodpłatnie stały się własnością Parafii [...] w [...]. Podstawę prawną decyzji wojewody stanowiły przepisy art. 60 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1347). Stosownie do nich, nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. poz. 87, z późn. zm.), a zostały pozostawione, wydzierżawione lub przekazane kościelnym osobom prawnym, bądź też, jeżeli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi. Wspomniana decyzja wojewody stała się ostateczna w dniu 1 maja 1991 r. Jak podał organ, pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. J. P. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o wskazanie na jakim etapie znajduje się postępowanie nr [...] z wniosku p. J. Z., w sprawie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Kieleckiego. Skarżąca przedłożyła przy tym kopię aktu notarialnego umowy kupna - sprzedaży z dnia [...] marca 1922 r. mającej potwierdzać, że jej dziadek p. T. G. nabył w O. nieruchomości, w tym grunty zabudowane. Ponieważ jednak strony postępowania [...] nie wyraziły zgody na przystąpienie skarżącej do ww postępowania a ona sama nie udokumentowała występowania po jej stronie interesu prawnego, organ uznał, że nie legitymuje się ona przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa i odmówił wszczęcia z jej wniosku postępowania nadzorczego. Minister argumentował, że skarżąca J. P. nie przedstawiła dokumentów, z których by wynikało posiadanie przez nią tytułu prawnego do nieruchomości spornych, zarówno w dniu wydania tej decyzji, jak i w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Minister podał przy tym, że sporna decyzja Wojewody Kieleckiego została doręczona Parafii [...] w [...] w dniu 21 kwietnia 1991 r. i stała się ostateczna 1 maja 1991 r., a więc stosownie do art. 158 § 3 kpa nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło trzydzieści lat. W skardze na ww postanowienie skarżąca zarzuciła ministrowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 28 kpa poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego podczas, gdy w dostateczny sposób udowodniła ona, że jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody; 2. art. 80 kpa poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przedłożonych w sprawie przez skarżącą, co skutkowało odmową uznania jej jako strony postępowania, gdyż stwierdzono nieistnienie interesu prawnego po jej stronie; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 11, art. 8 kpa poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżącą w dotychczas składanych przez nią pismach wraz z załącznikami w niniejszej sprawie, nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia prawego postanowienia; jak zarzucono: wbrew obowiązkowi organ nie wyjaśnił stronie w sposób jasny i zrozumiały, na czym polega - rzekomy - brak interesu prawnego skarżącej i w jaki sposób mogłaby udowodnić jego istnienie, nie poinformował bowiem jakie dokumenty powinna złożyć, aby otrzymać status strony postępowania; 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na bezzasadnym przyjęciu, że nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa minęło 30 lat, podczas, gdy w niniejszej sprawie skarżąca czyniła starania o wszczęcie przedmiotowego postępowania jeszcze przed upływem tego okresu, co znajduje swoje potwierdzenie w aktach sprawy. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, uznanie interesu prawnego skarżącej oraz przyznanie jej przymiotu strony postępowania administracyjnego a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. W ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że dokumentami potwierdzającymi prawo własności do spornych nieruchomości nie są opisane w uzasadnieniu kopie postanowień spadkowych, czy kopia aktu notarialnego umowy kupna - sprzedaży z dnia [...] marca 1922 r. dotyczącej nabycia przez T. G. gospodarstwa we wsi [...] gdyż nie ustalono tożsamości gruntów objętych ww aktem notarialnym i kwestionowaną w ramach nadzoru decyzją administracyjną. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w ramach inicjowania nadzoru nad decyzją administracyjną, to wnioskodawca ma obowiązek wykazać swój interes prawny a więc wykazać stosownymi dokumentami, że w stosunku do nieruchomości objętej w 1990/91r. postępowaniem wojewody, w tej dacie, legitymował się prawem własności nieruchomości bądź innym prawem rzeczowym uzasadniającym weryfikację ww decyzji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego; i jednocześnie wykazanie istnienia tego interesu prawnego obciąża wnioskodawcę. Niezależnie od tego należy podkreślić, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana i doręczona w kwietniu 1991r. W dacie orzekania przez ministra wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do niej było więc już wykluczone. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana przepisów kpa dokonana mocą art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 1491, dalej jako ustawa), po upływie 30 lat od daty doręczenia decyzji uniemożliwia procedowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat - umarza się z mocy prawa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skarżącej co do tego, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1991r. wystąpiła ona już w 2020r. Trzeba bowiem zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym weryfikowanie orzeczeń z 1991 r. pozostaje wykluczone niezależnie od tego kiedy wszczęto postępowanie nieważnościowe. Ustawa nowelizująca przepisy kpa weszła w życie 16 września 2021 r. Zmieniła ona brzmienie art. 156 § 2 kpa, ustanowiła art. 2 ust. 2 ustawy, ale dodała też paragraf 3 do art. 158 kpa. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I na tej podstawie prawnej organ dodatkowo (poza niewykazaniem interesu prawnego po stronie skarżącej) odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Czym innym jest więc norma z art. 2 ust. 2 ustawy wskazująca na to, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) umarza się z mocy prawa (bo po upływie 30 lat procedowanie w trybie nadzoru nie jest w ogóle dopuszczalne); czym innym jest obowiązujący od 16 września 2021r. art. 158 § 3 kpa, a czym innym jest norma z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 158 § 3 kpa, która ten sam skutek umorzenia postępowania (aczkolwiek nie następujący z mocy samego prawa lecz w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 158 § 3 kpa), w stosunku do postępowań nadzorczych wszczętych przed upływem 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia - przewiduje z upływem owych 30 lat od jego doręczenia czy ogłoszenia. Wszystkie te konfiguracje prowadzą jednak do jednej konkluzji. Mianowicie, aktualnie ustawodawca dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie (ewentualnie) wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 kpa) bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty, czyli przed 16 września 1991r. (tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n.). Ponieważ art. 2 ust. 1 ustawy nakazuje stosowanie znowelizowanych przepisów kpa do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia ustawy w życie, to po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji – gdyby przyjąć argumentację skarżącej co do obowiązku wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z 1991r. w 2020r. - to z dniem upływu 30 lat od daty doręczenia ww decyzji i tak zachodziłaby konieczność umorzenia toczącego się postępowania nadzorczego (por. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z dwiema przesłankami odmowy wszczęcia postępowania. Po pierwsze skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie, a po drugie, nastąpiło przedawnienie możliwości procedowania w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji doręczonej 21 kwietnia 1991r. W realiach tej sprawy bezprzedmiotowe są szersze rozważania co do tego, czy organ powinien wszcząć postępowanie nadzorcze i prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do interesu prawnego skarżącej, a następnie umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe wskutek przedawnienia, czy też powinien, jak miało to miejsce, odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o brak interesu strony i jednocześnie przy wejściu w życie normy z art. 158 § 3 kpa uniemożliwiającej procedowanie nadzorcze. Skutek procesowy obu tych ewentualnych rozstrzygnięć stricte formalnych pozostaje bowiem ten sam. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.