II SAB/Ol 105/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. W dniu 4 września 2024 r., reprezentowany, przez pełnomocnika P. K. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w O. (organ), zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.) poprzez nierozpoznanie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 sierpnia 2024 r. w wymaganym terminie. Wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i stwierdzenie, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Okręgowego Inspektora Pracy w O. do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; wymierzenie grzywny organowi w kwocie 500 zł; zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2024 r. przesłał ze swojej skrzynki mailowej: (...) na adres: (...) wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) proszę o przesłanie na adres mailowy: (...) następujących informacji: Jakie działania podejmował Pan w latach 2018-2024, aby nie dochodziło do patologii i naruszania prawa, polegającego na regularnym niewykorzystywaniu urlopu wypoczynkowego przez wójta Gminy M., po to, by w konsekwencji pobrać gigantyczny ekwiwalent za niewykorzystany urlop? Pan wójt przez ostatnie 4,5 roku był 1 dzień na urlopie (załączam informację uzyskaną w trybie u.d.i.p.). Proszę o przesłanie skanów protokołów kontroli wraz z wszystkimi załącznikami, składanymi wyjaśnieniami w związku z przeprowadzanymi kontrolami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami, itp., informacjami o konsekwencjach (czyli o ewentualnych nałożonych mandatach, ich wysokości, osobach które zostały ukarane) przeprowadzonych przez PIP w Urzędzie Gminy M. (Gminie M.) w latach 2018-2024". 30 sierpnia 2024 r. w formie mailowej została przesłana wiadomość, z której wynika, że organ przedłużył czas na rozpoznanie wniosku do 1 miesiąca i 1 dnia motywując to potrzebą analizy i przygotowania dokumentacji do jej udostępnienia, w tym anonimizacji. Organ naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Bezsprzeczne jest, że zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy organ ma obowiązek uzasadnić. Nie wystarczy wskazanie, że zachodzi konieczność analizy i przygotowania dokumentacji oraz anonimizacji dokumentów. Powód musi być rzeczywisty, skonkretyzowany i obiektywny oraz wynikać z treści złożonego wniosku. Działania, o których pisze organ w uzasadnieniu wydłużenia terminu winny być dokonane w standardowym terminie 14 dni. Organ nie wskazał jakie czynności do tej pory podjął. Co więcej, nie był w stanie odpowiedzieć na pytanie nr 1 jakie działania podejmował, by nie dochodziło do patologicznych sytuacji, gdy wójt Gminy M. twierdzi, że przez 4,5 roku ostatniej kadencji praktycznie nie był na urlopie. Dodatkowo w 3 latach wcześniejszej kadencji było podobnie. Stanowi to oczywiste naruszenie prawa i przeciwdziałanie takim praktykom leży w kompetencjach organu. W przedmiotowej wiadomości informującej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie zostały wskazane okoliczności uzasadniające wydłużenie terminu, będące konsekwencją złożonego wniosku. Postępowanie zobowiązanego do rozpoznania wniosku godzi w prawo do informacji, bowiem to organy mają obowiązek takiego działania, które winno umożliwiać obywatelom korzystanie z ich konstytucyjnych praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 19 września 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Podniósł, że nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to jednak na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero brak udzielenia informacji publicznej oraz brak powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W sprawie organ zobowiązany do udzielenia informacji przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie określonym w ust. 1, wskazując powody opóźnienia oraz powiadomił o terminie, w jakim udostępni informację, który nie był dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2024 r. wskazano bowiem, że uwzględnienie wniosku musi zostać poprzedzone m.in. analizą i przygotowaniem dokumentacji do jej udostępnienia, w tym dokonaniem anonimizacji, zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z uwagi na czas niezbędny na przeprowadzenie ww. czynności, udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpi do dnia 20 września 2024 r. Podkreślił, że wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji i dokumentacji z lat 2018-2024. Powyższe wiązało się z koniecznością dokonania analizy danych statystycznych związanych z prowadzoną przez organy Państwowej Inspekcji Pracy działalnością kontrolną, w celu zidentyfikowania kontroli we wskazanym podmiocie. Analiza wykazała, że w ww. przedziale czasowym przeprowadzona została jedna kontrola, ale dokumentacja z uwagi na upływ czasu została przekazana do archiwum zakładowego. Powyższe oznaczało konieczność odszukania jej przez pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie archiwum. Po jej otrzymaniu konieczne było dokonanie procesu anonimizacji. Jednocześnie pierwsze pytanie wniosku miało charakter otwarty, w tym sensie że nie odnosiło się do jednostkowej informacji o charakterze prostym. Udzielenie na nie odpowiedzi wymagało przygotowania odpowiedzi, w której przede wszystkim należało odnieść się do ustawowych zadań i kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy oraz udostępnienia informacji, w zakresie w jakim mogły one stanowić merytoryczne odniesienie się do poruszanych kwestii. Powyższe również wymagało dokonania przeglądu działań podejmowanych we wskazanym okresie przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. W tym stanie rzeczy, nie powinno budzić wątpliwości, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek wymagało znacznego nakładu pracy, a tym samym zachowanie 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. było niemożliwe. W związku z powyższym zarzucenie bezczynności organu nie jest uzasadnione. W piśmie procesowym z 1 października 2024 r. skarżący podniósł, że organ w sposób rozmyślny utrudnia mu do dostęp do informacji. W udzielonej na wniosek informacji publicznej zanonimizował dosłownie wszystko, w tym podpisy i pieczęcie osób jednostki kontrolowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi dla swojej skuteczności zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia. Kwestia ta jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie. Wyczerpujące rozważania zaprezentowane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2020 r. (sygn. akt l OSK 2266/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Sąd stwierdził, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na gruncie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto stronę informuje się w formie zwykłego pisma o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje (ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy), lub gdy zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Okręgowy Inspektor Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jak również to, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Osią sporu jest natomiast kwestia naruszenia przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zauważyć należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., II SAB/Po 4/20, CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., II SAB/Łd 105/18; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2024 r., II SAB/Ol 19/24, CBOSA). Należy zaznaczyć, że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy - art.13 ust. 1 u.d.i.p. - oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność - art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024, sygn. III OSK 237/22, CBOSA). Trzeba wskazać, że niektóre wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczyć mogą kwestii wymagających wyjaśnienia i w tym celu podjęcia przez organ odpowiednich działań. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. W ocenie Sądu taka konieczność wyjaśnienia złożonych okoliczności sprawy, jak również ocena działalności organu, zaistniała w rozpatrywanym przypadku wobec czego podważanie w skardze prawidłowości zastosowania przez organ tej prawnej formy działania jaka została przewidziana przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest bezpodstawne, gdyż przepisy u.d.i.p. pozwalają na taki tryb procedowania i na dzień złożenia skargi nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku, a przy tym wskazane przez organ okoliczności sprawy (analiza i przygotowanie dokumentacji do jej udostępnienia, w tym anonimizacja) usprawiedliwiały przedłużenie 14-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku. Nie można zatem zarzucić organowi wykonywania czynności pozornych. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 14 maja 2014 r. (sygn. I OSK 1027/14, CBOSA) "dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia". Odnosząc się natomiast do treści pisma procesowego skarżącego zauważyć należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione, jest prawidłową czynnością. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie dane, to mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się tego rodzaju elementy i tak postąpił prawidłowo organ w rozpatrywanym przypadku. Nie odmówił bynajmniej udostępnienia protokołów, ponieważ przedstawił je skarżącemu, lecz w postaci nie zawierającej fragmentów podlegających wyłączeniu z jawności. Gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie podmiotu zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 369/16, CBOSA). Skoro nie wystąpiła zarzucana w skardze bezczynność, to w tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości - na mocy art. 151 p.p.s.a.