II SA/Gl 1155/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.II/426/29/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. C. M. (dalej "strona", "skarżący") złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium"), opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta P. (dalej "Burmistrz"), działając w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , art. 61 i art. 64 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 1073) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił na rzecz K. D. (dalej: "uczestniczka") warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego o taras, przewidzianego do realizacji na terenie działki o nr ewid. 1, obr. [...], ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. [...]. Pismem z dnia 10 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m. in. wyżej wskazanej decyzji. W jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z pominięciem formułowanych przez niego na etapie postępowania wyjaśniającego wniosków i uwag, zaś finalnie rozbudowa budynku mieszkalnego i budowa nowego tarasu została wykonana bez pozwolenia na budowę. Wskazał również, że w wielu sprawach, dotyczących przedmiotowej nieruchomości nie został on uznany za stronę postępowania, a organy celowo utrudniają mu dostęp do akt tych spraw i możliwość swobodnej wypowiedzi, złożenia wniosków i ew. uwag przed wydaniem rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych. Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr SKO.II/426/29/2023 Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przywołało treść art. 156-158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", i wskazało, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Wskazując na treść zarzutów, zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji Kolegium podniosło, że dla zbadania zgodności tej decyzji z przepisami prawa w świetle art. 156 k.p.a. niezbędne jest określenie charakteru i wzajemnych relacji decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na: budowie obiektu budowlanego, wykonaniu innych niż budowa obiektu budowlanego robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 59 ust. 2, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga również zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to jednorazowa zmiana tymczasowa, trwająca do roku. Oznacza to, że zagospodarowanie przestrzeni które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy niezależnie od tego, czy wymagane jest w związku z tym pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja ta nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Także ocena wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji Kolegium podniosło, że należy wyraźnie oddzielić poszczególne etapy procesu inwestycyjnego. Realizacja inwestycji przebiega bowiem w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Dlatego w decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowana, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do jego kompetencji. Mając powyższe wyjaśnienia na uwadze Kolegium stwierdziło, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza jest bezpodstawny w świetle przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydanej decyzji nie można przypisać bowiem żadnej ze wskazanych w tym przepisie wady. Zarzut, że na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego nie wydano pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy i nie może być podstawą stwierdzenia jej nieważności. Kolegium dodatkowo podniosło, że poza zakresem postępowania i jego kompetencji pozostaje badanie prawidłowości innych postępowań i rozstrzygnięć wydanych przez inne - niż Burmistrz P. - organy administracji, w szczególności decyzji wydanych przez Starostę [...], względem którego organem właściwym w sprawach wskazywanych przez skarżącego jest Wojewoda Śląski. W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżący zarzucił Kolegium obrazę i naruszenie przepisów prawa, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 162 § 1 pkt 1 i 2, art. 154 § 1, art. 156 § 1 pkt 5,6,7 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 55, art. 63 ust. 2, 4, 5, art. 56 w zw. z art. 64, art. 65 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP i zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zawnioskował aby Sąd zwrócił się na jego wniosek do PINB i Starosty [...] o dostarczenie rzeczywistej i pełnej dokumentacji w przedmiotowej sprawie oraz wyjaśnienia organów w sprawie "legalności budowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, w tym pełnych aktów notarialnych znajdujących się w urzędzie PINB w P. dla właścicieli, współwłaścicieli budynku nr [...] i [...] w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z wieloma zapisami, zawartymi w przedmiotowej decyzji Burmistrza, (dokonano budowy nowego tarasu w odległości mniejszej niż są określone odległości przez prawo, dokonano odprowadzenia wód opadowych z budynku sąsiada w kierunku posesji strony, odległości do ściany budynku mieszkalnego skarżącego, okien i drzwi, a także do granicy jego działki są niezgodne z przepisami). W dalszej kolejności wskazał, że inwestycja została zrealizowana na działce o innym numerze, niż wskazany w treści decyzji Burmistrza, zaś na etapie realizacji tarasu zmienił się właściciel nieruchomości. Ponadto w decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, podano niewłaściwy adres zamieszkania inwestora, różniący się od adresu zamieszkania inwestora dokonującego inwestycji rozbudowy budynku mieszkalnego o taras. Zdaniem skarżącego w decyzji Burmistrza nie zostały spełnione warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące w szczególności przekroczenia linii zabudowy i przekroczenia wskaźnika wielkości zabudowy, przekroczenia powierzchni tarasu, przekroczenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz naruszenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez zmianę stanu wody na gruncie. Skarżący w dalszej części skargi podniósł, że Burmistrz w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył wniosku o rozbudowę budynku mieszkalnego o taras zgodnie przepisami techniczno-budowlanymi co powoduje, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową i nie stanowi aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest wydać decyzje negatywną lub jej nie wydawać w sytuacji, gdy planowana inwestycja narusza chociażby przepisy techniczno-budowlane. W ocenie skarżącego w trakcie prowadzonego postępowania przez Kolegium oraz Burmistrza nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie i nie wzięło pod uwagę prawa materialnego oraz interesu społecznego i słusznego interesu stron, naruszając tym samym m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto decyzja Burmistrza nie posiada również danych osobowych wszystkich stron postępowania, w tym ich adresów zamieszkania, co jest kolejnym, rażącym naruszeniem prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W dniu 6 października 2023 r. do tut. Sądu wpłynęła odpowiedź na skargę uczestniczki postępowania, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, która wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W treści odpowiedzi uczestniczka wskazała dlaczego w jej opinii skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną przez niego skargę i zarzucił dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 62 ust.1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a.". Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd zauważa, że skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, skorzystał z przysługujących mu uprawnień i w ustawowym terminie, bez zwracania się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżył decyzję Kolegium do sądu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Kontrolowana decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i następnych k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym/odwoławczym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie występuje przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalne w ramach postępowania nadzwyczajnego rozstrzyganie innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy (w tym przypadku Kolegium) nie może rozstrzygnąć, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Na taką ocenę nie może mieć wpływu, ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687). Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. cechuje się innym podejściem do sprawy niż w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji lub drugiej instancji. Organ w ramach postępowania nieważnościowego ocenia kwestie czysto prawne, wynikające z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Dlatego też organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych wskazanych w przywołanym już wyżej art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podstawą prawną spornej decyzji organu I instancji jest art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie wskazało, że powyższe przepisy zakreślają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Słusznie również Kolegium stwierdziło, że decyzja ta nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, a w jej treści organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, których uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w skardze sądowej, zarzuty skarżącego dotyczyły przede wszystkim realizacji inwestycji budowalnej i spełnienia warunków technicznych jakie powinny jej towarzyszyć zgodnie z przepisami prawa budowalnego a nie kwestionowanej decyzji. Ponieważ we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący nie wskazał konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza, Kolegium odnosząc się do jego wniosku zweryfikowało czy w stosunku do ostatecznej decyzji Burmistrza zachodzi jakakolwiek przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez Kolegium ocena wystąpienia przesłanek nieważności decyzji została wykonana prawidłowo. Kolegium wyjaśniło przekonywująco dlaczego w stosunku do zaskarżonej decyzji nie zaszła żadna z przesłanek nieważności. Prawidłowym rezultatem tej oceny była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za bezzasadne i nie mające wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w tym naruszenia przepisów Konstytucji RP. W tym stanie sprawy nie podzielając zarzutów skargi oraz uznając, że Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku uczestniczki postępowania w zakresie zwrotu kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji (art. 200 i 201 p.p.s.a).