II OZ 604/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. i M. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2023 r., znak: DOR.7100.169.2023,KAL w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie Decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2023 r. znak: WIK.771.1.10.2022.PW nałożono na M. N. – inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie budowli tj. przepustu roboczego wraz z mostem, przy małej elektrowni wodnej "[...]" na rzece [...], znajdującej się w ciągu drogi powiatowej nr [...] relacji [...], zrealizowanych na ww. nieruchomości, które znacznie wykroczyły poza zgłoszenie robót budowlanych dokonane 27 grudnia 2019 r. do Wojewody Pomorskiego, obowiązek wykonania, pod nadzorem osób posiadających prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, robót budowlanych polegających na: • rozbiórce nawierzchni jezdni na zaplanowanym odcinku wymiany, • demontażu tymczasowych barierek na moście, • zdjęciu papy termozgrzewalnej z mostu i wypiaskowaniu powierzchni betonowej, • wykonaniu odpowiednich odkopów ze ściankami mostu i skuciu górnych fragmentów żelbetonowej ścianki od strony zasypu, • nawierceniu otworów w górnej płaszczyźnie prefabrykatów i osadzeniu kotew zespalających za pomocą kleju epoksydowego, • wykonaniu badań sondą dynamiczną zagęszczenie zasypek po obu stronach mostu i w zależności od wyników podjęcie odpowiednich działań naprawczych lub ich zaniechanie, • montażu zbrojenia i zabetonowaniu dodatkowej płyty nad prefabrykatami, • wyprofilowaniu nasypu, wylaniu betonu wyrównawczego i wykonaniu płyt przejściowych, • wykonaniu izolacji wodoszczelnej na płycie mostowej, • montażu zbrojenia kap i krawężników na moście oraz na dojazdach, zabetonowaniu kap, • wykonaniu nawierzchni na kapach z żywic epoksydowych, • wykonaniu drenów odwadniających nawierzchnię jezdni, • wykonaniu zaprojektowanych warstw podbudowy drogi, • ułożeniu nawierzchni bitumicznej na moście oraz na dojazdach, • wykonaniu odwodnienia skarpowego, • wykonaniu reperów mostowych, montażu barieroporęczy na moście i barier na dojazdach, • przebudowie przyległych dojazdów w zakresie jakim obejmuje dokumentacja projektowa, • wyprofilowaniu skarp, humusowaniu i obsianiu trawą; w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania A. N. i M. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 października 2023 r. znak: DOR.7100.169.2023.KAL, uchylił zaskarżoną decyzję odnośnie do numerów działek na jakich zrealizowany jest obiekt budowlany i wskazał w to miejsce działki [...], [...] i [...] obręb [...], w miejscowości [...], w Gminie C. a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Strony wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednocześnie złożyły wniosek o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a.) z uwagi na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i możliwości trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzili, że nie są właścicielami mostu, którego dotyczą obowiązki określone w decyzjach organów nadzoru budowlanego. Podali, że wstępny kosztorys wykonania nałożonych na nich robót budowlanych wynosi ok. 250 000 złotych a oni nie dysponują taką kwotą. Rażąco przekracza ona ich możliwości płatnicze. Ich zdaniem, zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych okoliczność obciążenia strony znacznymi zobowiązaniami finansowymi uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Potwierdzili, że wprawdzie są właścicielami [...], jednakże obiekt ten nie przynosi obecnie dochodu z uwagi na trwający generalny remont turbiny, który pochłonął wszystkie ich środki. Poprzez wstrzymanie wykonania decyzji uzyskają możliwość zakończenia remontu i kontynuowania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania "zielonej" energii elektrycznej celem generowania przychodów, co będzie leżało w ich interesie jak i finansów publicznych. Postanowieniem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, odmówił wstrzymania jej wykonania. Sąd dokonał wykładni przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. i podkreślił znaczenie właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie i podania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie, które jest obowiązkiem wnioskodawców. Zauważył, że sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Wnioskujący musi dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie Sądu. Argumentacja wniosku winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. Twierdzenia strony winny odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie uzasadnili wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w niniejszej sprawie. Nie uprawdopodobnili jakiejkolwiek konkretnej okoliczności, która wskazywałaby na fakt, że wyrządzona może zostać znaczna szkoda lub spowodowane trudne do odwrócenia skutki. Ogólnikowe powoływanie się we wniosku na "okoliczność obciążenia znacznymi zobowiązaniami finansowymi" na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, nie wypełnia określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący oszacowali, że wstępny kosztorys wykonania robót budowlanych wynikających z zaskarżonej decyzji wynosi ok. 250 000 złotych. Zaznaczyli, że przekracza to ich możliwości płatnicze. Niemniej jednak na potwierdzenie powyższego nie przedłożyli żadnych dokumentów. Ponadto w treści wniosku skarżący nie przedstawili konkretnych danych obrazujących ich sytuację finansową i majątkową, co pozwoliłoby ocenić, czy istotnie wykonanie decyzji spowoduje dla nich skutki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd wskazał, że samo powołanie się na związane z wykonaniem decyzji konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie danej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu powyższego przepisu. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla skarżących. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla skarżących znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej. (por. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OZ 664/12). A. i M. N. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Wskazują oni, że są ofiarami bezprawnego nakazania im utrzymania mostu na kanale roboczym przy byłym młynie w Z.. Starosta Chojnicki najpierw nakazał im utrzymywać i wyremontować most na kanale roboczym a jak został ten most wyremontowany na podstawie prawomocnego zgłoszenia remontu, to doniósł na nich, iż zamiast remontu wykonali przebudowę. Inwestycja miała miejsce na obszarze wystąpienia wielkiej nawałnicy 11/12 sierpnia 2017 r. Na tym obszarze stosowane jest Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1547). Most (przepust) na kanale roboczym w Z. został uszkodzony przez przechodzące wielkie wody nawałnicowe przez okres od 11 VIII 2017 r. i lata następne. Prowadzone z wielką opieszałością postępowania i prowadzenie postępowań przez nieuprawnione organy doprowadziły do wieloletniego stresu co wywołało u M. N. postać ciężką [...] (odpis z leczenia szpitalnego). Potwierdziły to prawomocne orzeczenia sądowe. Podnoszą, że M. N. nie mógł wykonywać pracy zawodowej przez ciągłe sprawy związane z remontem mostu i utracił możność zarobkowania. Cały ciężar utrzymania rodziny spoczął na A. N.. Skarżący posiadają 3 dzieci w wieku obecnie 9, 16 i 17 lat. Utrzymują, że sytuacja ta nie jest przez nich zawiniona. To Starosta Chojnicki dopuścił się naruszenia prawa. Skarżący wskazują, że w postępowaniu w zakresie doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem pozbawiono ich czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nakazano im wykonać prace w bardzo drogiej technologii. Przedłożona przez nich opinia budowlana wykonana przez B i B B. spełnia wszystkie ustalenia prawa budowlanego lecz z niewyjaśnionych przyczyn nie została wzięta pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Skarżący podkreślają, że nakazano im bardzo drogie roboty budowlane na wykonanie których ich nie stać z ww. powodów. Elektrownia wodna w Z. nie pracuje i nie generuje jakiegokolwiek zysku. Generuje tylko straty związane z kosztami utrzymania. Szacowane roczne dochody z działającej elektrowni to ok. 30 000,00 PLN. Szacowana wartość robót budowlanych przy moście na kanale roboczym to ok 300 000,00. W ich ocenie, jak elektrownia będzie pracować to dopiero 10 letnie zyski pozwolą na sfinansować wykonanie nakazanych robót. Twierdzą, że nałożone na nich obciążenie przekracza jakąkolwiek miarę. Skarżący wskazują, że most znajduje się w ciągu drogi powiatowej powiatu chojnickiego i powinien być utrzymywany przez Powiat Chojnicki. Przerzucenie tej odpowiedzialności na prywatnego inwestora, ich zdaniem, narusza elementarne normy prawne i zasady sprawiedliwości społecznej i współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie zauważa Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że obowiązek wykazania zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Sprowadza się to do obowiązku przywołania konkretnych okoliczności a także dowodów je uprawdopodabniających, z których będzie wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ogólnikowe powoływanie się we wniosku na okoliczność obciążenia znacznymi zobowiązaniami finansowymi w związku z wykonaniem decyzji nie uzasadnia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności sprawy po zapoznaniu się z treścią wniosku oraz argumentacją zażalenia NSA stwierdza, że samo powołanie się przez skarżących na okoliczności trudnej sytuacji osobistej (choroba męża, niewykonywanie przez niego pracy, utrzymanie trójki dzieci) czy majątkowej (koszty remontu turbiny małej elektrowni wodnej, wysokie koszty wykonania nakazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia mostu (przepustu) do stanu zgodnego z prawem, utrzymanie rodziny wyłącznie przez A. N.) nie będzie wystarczające bowiem okoliczności te trzeba uprawdopodobnić a zatem należy np. przedstawić dokumenty, z których wynikać będzie, że wskazywana okoliczność rzeczywiście zachodzi i poniesienie kosztów wykonania decyzji może prowadzić do wystąpienia zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. jeszcze przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez NSA, czyli np. do utraty płynności finansowej, uszczuplenia majątku w stopniu zagrażającym uzasadnionym kosztom utrzymania rodziny, powstania sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia np.zniszczenia mienia, uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej, (uniemożliwienie funkcjonowania elektrowni wodnej [...]). W ocenie NSA, analiza argumentacji wniosku jak i zażalenia nie prowadzi do konstatacji, że skarżący uprawdopodobnili, że wykonanie robót budowlanych przy moście (przepuście) przed zakończeniem sprawy z ich skargi może prowadzić do utraty płynności finansowej ich działalności gospodarczej czy zniszczenia mienia albo utraty podstawowych środków do życia. Z dołączonej do zażalenia karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że skarżącemu zdiagnozowano ciężką postać [...] ale nie wynika z niego by skarżący był niezdolny do podjęcia jakiejkolwiek pracy. Nie wynika to ze wskazań lekarskich. Wprost wskazano tam, że pacjent nie wymaga orzeczenia niezdolności do pracy lub opiekuna. Ponadto skarżący nie wykazali jakie są ich dochody i stan majątkowy. Oświadczenie, że elektrownia wodna w Z. nie pracuje i nie przynosi zysku nie zostało w jakikolwiek sposób potwierdzone. Nie wiadomo czy rzeczywiście działająca elektrownia wodna przynosi roczne dochody w wysokości 30.000 zł a przy zestawieniu z kosztami jej utrzymania generuje straty. Jeśli tak jest należało przedstawić np. zeznania podatkowe. Skarżący podnoszą, że nie stać ich na przeprowadzenie nakazanych decyzją robót budowlanych jednak Sąd nie wie nic o źródłach dochodów skarżących i ich majątku. Wskazują oni jedynie, że utrzymanie rodziny spoczywa na wyłącznie na skarżącej jednak nie wiadomo jaka jest jej sytuacja majątkowa i czy faktycznie koszt robót przekracza znacząco jej możliwości finansowe. Wreszcie nie wiadomo na podstawie czego oszacowano koszt wykonania robót na koniec listopada 2023 r. na 250.000 zł a już po 5 miesiącach w kwietniu 2024 r. na 300.000 zł. Twierdzenia o takich kosztach remontu należy uprawdopodobnić np. ich wyceną przez firmę budowlaną. Skoro podstawą prac jest "Ekspertyza techniczna będącego w przebudowie mostu [...], autorstwa mgr inż. E. M. i mgr inż. P. O. z marca 2021 r., nawet jeśli zakres robót nią określony jest kwestionowany przez skarżących, to oszacowanie wartości tych robót nie powinno stanowić problemu. Okoliczność, że skarżący nie są właścicielami mostu w okolicznościach niniejszej sprawy nie prowadzi do skutku, że obowiązkiem wykonania rzeczonych robót budowlanych zostanie obciążony niewłaściwy podmiot a to może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestia organu właściwego do wydania decyzji oraz podmiotu właściwego do wykonania robót została przesądzona w poprzednio zapadłych wyrokach WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 201/21 i z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 490/21. W wyrokach tych przesądzono, że w trybie legalizacji robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane) możliwe jest nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, bo po wybudowaniu obiektów utraci prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz nadal będzie miał możliwość przeprowadzenia rozbiórki. Ustaleniu temu służyć miało ponowne ustalenie stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organy przyjęły, że M. N. będzie adresatem obowiązku bowiem most jest funkcjonalnie związany z budowlą piętrzącą służącą celom Małej Elektrowni Wodnej "[...]" stanowiącej własność inwestora. Abstrahując od legalności tego stwierdzenia (na tym etapie Sąd nie może wypowiadać się odnośnie legalności decyzji) przyjąć należy, że nie wystąpią trudne do odwrócenia skutki gdyby bowiem skarżący poniósł koszty a nie powinien ma roszczenie o zwrot jego do właściwego podmiotu. O trudnych do odwrócenia skutkach nie może również świadczyć to, że skarżący kwestionują szerszy zakres robót niż jest to w ekspertyzie przez nich akceptowanej jako podstawa nakładanego w decyzji obowiązku. Skoro dokumentacja techniczna dowodzi, że dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu (bezpieczeństwa osób korzystających z drogi powiatowej) konieczne jest wykonanie szerszego zakresu prac z ekspertyzy z marca 2021 r., to wykonanie ich w zakresie węższym z ekspertyzy z 3 listopada 2020 r. mogłoby stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wobec tego niewykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby sprowadzić zagrożenia z art. 61 § 3 P.p.s.a. a to przemawia za odmową wstrzymania jej wykonania. Z uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd za niewątpliwe uznał, że koszt wykonania wskazanych w zaskarżonej decyzji robót jest znaczny i może nawet przekroczyć możliwości finansowe skarżących jednak jest to nadal stwierdzenie o dużym stopniu ogólności i aby wstrzymać wykonanie decyzji, w ocenie NSA, należałoby w sposób wiarygodny oszacować ten koszt i zestawić go z aktualną sytuacją finansową skarżących. Tego jednak zabrakło tak we wniosku jak i w zażaleniu. Skarżący mogą domagać się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w każdym czasie dopóki sprawa nie została prawomocnie osądzona wskazując we wniosku o wstrzymanie takie okoliczności i dowody na ich potwierdzenie, które będą świadczyły o możliwości wystąpienia zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.