III FSK 953/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wr 634/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., nr 0201-IOM.4104.8.2023 w przedmiocie podatku od spadków i darowizn oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wr 634/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 24 maja 2023 r. w przedmiocie podatku od spadków i darowizn, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (dalej: Naczelnik US) z dnia 9 stycznia 2023 r. Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor IAS. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID) poprzez błędne uznanie, że przepis ten dotyczy terminów określonych w przepisach prawa podatkowego, podczas gdy ustawodawca nawiązał w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID wprost do art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a), co oznacza, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do postępowań prowadzonych w trybie przewidzianym w K.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID i art. 4a ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2021 r., poz. 1043 ze zm., dalej: u.p.s.d.) poprzez błędne uznanie, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID daje możliwość starania się przez Skarżącą o przywrócenie terminu do skorzystania ze zwolnienia z art. 4a u.p.s.d.; 3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o COVID poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skutkującej uwzględnieniem skargi, podczas gdy prawidłowo dokonana kontrola winna prowadzić do oddalenia skargi. Dyrektor IAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor IAS oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Poprzez wniesione w niej zarzuty Dyrektor IAS dąży do obalenia zawartego w zaskarżonym wyroku stanowiska, iż art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID ma zastosowanie w prawie podatkowym oraz że przewiduje możliwość przywrócenia terminu prawa materialnego. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Ust. 2 tego artykułu stanowi, iż w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Dyrektor IAS twierdzi, że przytoczony przepis nie ma zastosowania do prawa podatkowego, gdyż obejmuje zakresem działania terminy prawa administracyjnego, którego gałęzią nie jest prawo podatkowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przez Dyrektora IAS okoliczność nie przesądza o braku podstaw do stosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID w prawie podatkowym. Jak trafnie zwrócono uwagę w uchwale NSA z dnia 27 marca 2023 r., I FPS 2/22, zagadnienie rozdzielenia prawa administracyjnego i prawa podatkowego jest sporem doktrynalnym. Kwestii tej nie normują przepisy prawa, zatem spór powinien być rozstrzygany na korzyść podatnika, zgodnie z zasadą in dubio pro tributario (art. 2a O.p.). Takie stanowisko zostało wyrażone w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z dnia 20 stycznia 2023 r., II GSK 907/22, z dnia 8 grudnia 2023 r., I FSK 1637/23, z dnia 10 lipca 2024 r., III FSK 1107/23. Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentowane w tych orzeczeniach stanowisko w pełni podziela, tak jak i wyrażone w zaskarżonym wyroku. Skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią, w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem jego celu. Natomiast celem art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy o COVID była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa, W okresie epidemii ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem prawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną. Dlatego nie można regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Należy mieć też na uwadze, że zarówno prawo administracyjne, jak i prawo podatkowe, jest klasyfikowane jako prawo publiczne w szerokim znaczeniu. Nie sposób uznać, że celem wprowadzenia art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID było objęcie ochroną prawną jedynie niektórych uczestników obrotu prawnego w zakresie prawa publicznego a pozbawienie takiej ochrony pozostałych. Skoro prawo podatkowe należy do prawa publicznego, które w swej istocie preferuje interes ogółu, powinno to skutkować zwiększoną ochroną każdego podatnika. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID stanowiłoby naruszenie określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez to państwo prawa, która jest zasadą o stosunkowo ogólnej treści, spajającą szereg innych zasad, w tym zasady pewności i określoności prawa czy też ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku. Poszanowanie zasady zaufania oznacza w szczególności obowiązek kształtowania prawa w sposób nie ograniczający praw obywateli w ramach jasnego, spójnego, stabilnego i zrozumiałego dla obywateli systemu prawa. Prawo powinno być stanowione i stosowane tak, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem i do prawa podatkowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Dyrektora IAS, iż art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID nie daje podstaw do przywrócenia terminu prawa materialnego. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej poglądowi, przepis ten wprowadził nowe, nie przysługujące dotąd uprawnienie w postaci złożenia wniosku o przywrócenie terminu prawa materialnego. W ust. 1 omawianego przepisu mowa jest o terminach prawa, co już wskazuje, że chodzi o wszystkie terminy. Z kolei w sześciu punktach tego ustępu zostały wymienione terminy, które mogą być przywrócone, a ich cechą wspólną jest to, że ich niedochowanie prowadzi do utraty: ochrony prawnej, praw i obowiązków, prawa żądania ukształtowania sytuacji prawnej oraz innych ujemnych skutków prawnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa materialnego kształtują prawa i obowiązki, zatem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID znajduje do nich zastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. sędzia J. Sokołowska sędzia J. Brolik sędzia K. Winiarski