II GSK 48/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komitetu Wyborczego P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2585/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 marca 2024 r. nr O/OL.Z-3.4341.9.2024.1.UT w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2585/24, odrzucił skargę Komitetu Wyborczego P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 marca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że Komitet Wyborczy P. (dalej: skarżący, Komitet), reprezentowany przez pełnomocnika finansowego – T. B., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez pełnomocnika wyborczego – K. S. wniósł skargę na ww. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Do skargi załączony został wydruk uchwały nr [...] Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY P. i o zamiarze samodzielnego zgłaszania list kandydatów na posłów i kandydatów na senatorów w wyborach zarządzonych na dzień 15 października 2023 r., w której wskazano, iż pełnomocnikiem wyborczym Komitetu jest K. S., zaś pełnomocnikiem finansowym Komitetu – T.B. Zarządzeniem z dnia 2 października 2024 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 14 października 2024 r., z zachowaniem wyznaczonego terminu, pełnomocnik skarżącego nadesłał dokument pełnomocnictwa pełnomocnika wyborczego dla pełnomocnika finansowego Komitetu, upoważniający do wniesienia i popierania przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu I instancji pełnomocnik wyborczy Komitetu nie mógł skutecznie umocować pełnomocnika finansowego Komitetu do reprezentowania Komitetu przed sądami administracyjnymi, a tym samym do wniesienia skargi. Takie umocowanie stanowi bowiem naruszenie regulacji prawa wyborczego, gdyż w istocie przyznaje pełnomocnikowi finansowemu kompetencję pełnomocnika wyborczego wyrażoną w art. 86 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm., dalej: K.w., Kodeks wyborczy). Zgodnie z tym przepisem organ partii politycznej, o którym mowa w § 1 (organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz), zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz o powołaniu: 1) pełnomocnika wyborczego uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 127, do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego; 2) pełnomocnika finansowego, o którym mowa w art. 127. Art. 127 K.w. w § 2 pkt 2 wskazuje zaś, iż pełnomocnikiem finansowym nie może być pełnomocnik wyborczy, z zastrzeżeniem art. 403 § 5 pkt 1 (dot. komitetu wyborczego wyborców w wyborach na radnych do rady gminy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców, gdzie pełnomocnik wyborczy jest zarazem pełnomocnikiem finansowym). Z tego też względu, skoro Kodeks wyborczy stanowi, że to pełnomocnik wyborczy reprezentuje komitet wyborczy na zewnątrz, jak i zakazuje łączenia funkcji pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego w przypadku komitetów zgłaszających listy kandydatów do wyborów parlamentarnych, to pełnomocnik wyborczy Komitetu nie mógł skutecznie umocować pełnomocnika finansowego Komitetu do reprezentowania Komitetu przed sądami administracyjnymi. To zaś prowadzi do konkluzji, iż występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jak ma to miejsce w okolicznościach tej sprawy, oznacza brak należytego umocowania, powodujący nieważność postępowania. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Komitet domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 86 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 2 pkt 2 K.w. w zw. z art. 95 § 1 i § 2 w zw. z art. 96 w zw. z art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu: - funkcji pełnomocnika finansowego jako organu komitetu wyborczego - przedstawiciela ustawowego z funkcją pełnomocnika prawa cywilnego (reprezentanta w postępowaniu sądowoadministracyjnym) - przedstawiciela umocowanego oświadczeniem woli reprezentowanego komitetu wyborczego, - zakazu łączenia funkcji pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego i pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego z zakazem łączenia funkcji pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego i pełnomocnika prawa cywilnego komitetu wyborczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że zakazy łączenia funkcji w komitecie wyborczym zawarte w przepisach Kodeksu wyborczego dotyczą wyłącznie kumulacji funkcji organów komitetu wyborczego (pełnomocnika finansowego łącznie z pełnomocnikiem wyborczym), a nie funkcji organu z funkcją pełnomocnika cywilnego - reprezentanta na podstawie cywilnoprawnego oświadczenia woli. Tym samym nie tylko pełnomocnik finansowy może być cywilnoprawnym pełnomocnikiem pełnomocnika wyborczego, ale i odwrotnie. W żadnym przypadku nie dojdzie do zakazanej kumulacji ról ustrojowych, korporacyjnych (organów) w ramach komitetu wyborczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA stanowisko WSA w Warszawie przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i oceny tej nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim na usprawiedliwienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia art. 95 § 1 i § 2 w zw. z art. 96 w zw. z art. 60 K.c. poprzez błędną ich wykładnię. Należy bowiem podkreślić, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo winno się interpretować te przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby wskazane wyżej przepisy K.c. były przedmiotem wykładni dokonywanej przez Sąd I instancji, a więc skoro Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów prawa, to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie, tj. poprzez błędną wykładnię. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 86 § 2 pkt 1 i 2 K.w. w zw. z art. 127 § 2 pkt 2 K.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu funkcji pełnomocnika finansowego jako organu komitetu wyborczego - przedstawiciela ustawowego z funkcją pełnomocnika prawa cywilnego (reprezentanta w postępowaniu sądowoadministracyjnym) - przedstawiciela umocowanego oświadczeniem woli reprezentowanego komitetu wyborczego. Jak wskazuje art. 86 § 1 K.w. funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Stosowanie zaś do art. 86 § 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy organ partii politycznej, o którym mowa w § 1, zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz o powołaniu: 1) pełnomocnika wyborczego uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 127, do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego; 2) pełnomocnika finansowego, o którym mowa w art. 127. Natomiast w myśl art. 127 § 1 i 2 pkt 2 K.w. za gospodarkę finansową komitetu wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją jego pełnomocnik finansowy. Pełnomocnikiem finansowym nie może być pełnomocnik wyborczy, z zastrzeżeniem art. 403 § 5 pkt 1. Z powyższych przepisów wynika, że do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego jest uprawniony pełnomocnik wyborczy (art. 86 § 2 pkt 1), z wyjątkiem spraw związanych z gospodarką finansową komitetu wyborczego, do prowadzenia których jest uprawniony pełnomocnik finansowy (art. 86 § 2 pkt 2 i art. 127 § 1 ). Jednocześnie ustawodawca zdecydował się przyjąć takie rozwiązanie, aby pełnomocnik wyborczy oraz pełnomocnik finansowy z wyjątkiem sytuacji, która nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie (dot. komitetu wyborczego wyborców w wyborach na radnych do rady gminy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców, gdzie pełnomocnik wyborczy jest zarazem pełnomocnikiem finansowym), nie łączyli swoich funkcji, a tym samym, aby nie przejmowali wzajemnie swoich uprawnień i obowiązków przysługujących im na podstawie przepisów K.w. Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy Kodeksu wyborczego inne uprawnienia przyznają pełnomocnikowi wyborczemu, a inne pełnomocnikowi finansowemu. Przy czym Kodeks wyborczy - co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie - wskazuje na konkretne sytuacje, w których pełnomocnik finansowy - w ramach prowadzenia gospodarki finansowej - jest uprawniony do reprezentowania komitetu wyborczego przed sądami. I tak np. zgodnie z art. 145 § 1 K.w. w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez Państwową Komisję Wyborczą pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść do Sądu Najwyższego skargę na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. Stosowanie zaś do art. 145 § 5 K.w. w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez komisarza wyborczego pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść do sądu okręgowego odwołanie od postanowienia. Wobec powyższego rację ma Sąd I instancji, że na gruncie ww. przepisów Kodeksu wyborczego, które to przepisy znajdują zastosowanie w stanie faktycznym sprawy - pełnomocnik wyborczy skarżącego Komitetu nie mógł skutecznie umocować pełnomocnika finansowego Komitetu do jego reprezentowania w rozpoznawanej sprawie, a tym samym do wniesienia skargi. Natomiast takie właśnie pełnomocnictwo zostało przedstawione przez wnoszącego skargę. Z treści tego pełnomocnictwa wprost wynika, że pełnomocnik wyborczy skarżącego Komitetu w osobie K. S. udziela pełnomocnictwa pełnomocnikowi finansowemu tego Komitetu, tj. T. B. do reprezentowania Komitetu Wyborczego P. przed organami administracji publicznej we wszelkich sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie materiałów wyborczych bez zgody zarządcy drogi - we wszystkich instancjach, jak również do reprezentowania Komitetu Wyborczego P. w postępowaniach przed sądami administracyjnymi związanymi ze skargami na decyzje organów w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie materiałów wyborczych bez zgody zarządcy drogi. Zatem argumentacja autora skargi kasacyjnej, która w istocie sprowadza się do twierdzenia, że przed Sądem I instancji T.B. nie występuje w charakterze pełnomocnika finansowego skarżącego Komitetu lecz pełni funkcję "pełnomocnika prawa cywilnego" nie może odnieść zamierzonego skutku. Tym twierdzeniom przeczy już sama treść przedłożonego pełnomocnictwa, z którego wyraźnie wynika, że zostało ono udzielone przez pełnomocnika wyborczego Komitetu, pełnomocnikowi finansowemu Komitetu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - możliwość udzielenia w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwa przez pełnomocnika wyborczego pełnomocnikowi finansowemu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do przedstawicielstwa - stanowiłoby naruszenie regulacji Kodeksu wyborczego, gdyż w istocie przyznałoby pełnomocnikowi finansowemu kompetencję pełnomocnika wyborczego wyrażoną w art. 86 § 2 pkt 1 K.w. To zaś czyniłoby iluzoryczny zakaz o którym mowa w art. 127 § 2 pkt 2 K.w., tj. zakaz łączenia obu tych funkcji (z zastrzeżeniem art. 403 § 5 pkt 1). Zatem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji – sporządzenie i wniesienie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony powoduje, że skarga taka, jako dotknięta nieusuwalnym brakiem, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.