III OZ 422/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji "X" w Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 94/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Fundacji "X" w Ś. i Towarzystwa Y w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 94/24, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skarg Fundacji "X" w Ś. i Towarzystwa Y w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W motywach postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Fundacja "X" w Ś. (zwana dalej też: "skarżącą", "Fundacją") wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] określającą inwestorowi Z Sp. z o.o. z siedzibą w O. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Centrum [...] dla Miasta Opola – Zadanie nr 1 Zakładu [...]", w wariancie inwestorskim. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji odwoławczej i decyzji Prezydenta Miasta Opola z 24 maja 2023 r. Jednocześnie strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", do czasu rozpoznania skargi oraz wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania z uwagi na nieodwracalne lub trudne do odwrócenia konsekwencje wykonania decyzji. W razie przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej - przez Sąd - do czasu rozpoznania skargi oraz o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania niezwłocznie z uwagi na trudne do odwrócenia skautki przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko, na zasadzie art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 86f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a co do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że nie wydało w tym przedmiocie postanowienia. Na zarządzenie Sądu z dnia 20 lutego 2024 r. wezwano strony i uczestników postępowania do złożenia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, odpowiedzi na zawarty w skardze wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania wyjaśniło, że podtrzymuje stanowisko zajęte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w postanowieniu z dnia 31 października 2023 r. w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 31 maja 2023 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta Opola dnia 24 maja 2023 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Centrum [...] dla miasta Opola.-Zadanie nr 1 Zakład [...]" oraz w postanowieniu z dnia 31 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Opola. W ocenie Kolegium nie tylko brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego, ale idąc dalej w sprawie wystąpiły przesłanki, aby decyzji nieostatecznej nadać rygor natychmiastowej wykonalności z przyczyn wskazanych w ww. postanowieniach. Oba wspomniane postanowienia znajdują się obrocie prawnym, wywołują skutki i wiążą organy i strony. Pismem procesowym z dnia 19 marca 2024 r. do wniosku o wstrzymanie wykonania ustosunkował się uczestnik postępowania, którym jest inwestor - Z spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. Wskazał, że nie widzi podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, gdyż uważa je za merytorycznie prawidłowe. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał ww. wniosek za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zasadności wniosku, Sąd meriti doszedł do przekonania, że skarżąca Fundacja nie uprawdopodobniła wystąpienia w badanej sprawie następstw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Natomiast w złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca nie uprawdopodobniła w żaden sposób, iż następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wywołają dla niej trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Skarżąca w istocie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji powieliła zarzuty, co do decyzji, które stanowiły zarzuty jej odwołania, a następnie skargi. Ich rozpatrzenie natomiast należy już do merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję, co na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie może mieć miejsca. Powyższe w ocenie Sądu meriti oznacza, że skarżąca nie wskazała negatywnych skutków wykonania decyzji organu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Fundacji. Zaskarżając je w całości zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 86f ustawy środowiskowej w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. wyrażające się w nieprawidłowej wykładni przepisów o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej prowadzące do wewnętrznie sprzecznego wniosku jakoby uzasadnienie wniosku o wstrzymanie polegające na opisie licznych negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiadujące nie mógł stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania, podczas gdy wykładnia taka jest sprzeczna z ratio legis znowelizowanej ustawy środowiskowej, której sens i cel wyraża się właśnie w możliwości zabezpieczenia interesu społeczeństwa, środowiska naturalnego oraz zdrowia i życia ludzi i zwierząt w specyficznej sytuacji braku namacalnego substratu istotnej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 86f ustawy środowiskowej w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 44 pkt 1-3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 1 ustawy o fundacjach wyrażające się w nieprawidłowej wykładni ograniczonej wyłącznie do wykładni gramatycznej z pominięciem ratio legis przepisu art. 89f ustawy środowiskowej oraz roli organizacji ekologicznej w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, bowiem prawidłowa wykładnia i zastosowanie wspólnie ww. przepisów prowadzić powinna do wniosku, że przedmiotem ochrony tymczasowej w przypadku skargi organizacji ekologicznej jest środowisko naturalne oraz zdrowie i życie ludzi i zwierząt, gdyż nie da się w przypadku organizacji ekologicznej wskazać majątkowego, czy osobistego "prawa lub interesu prawnego" innego niż uprawnienie realizacji celów statutowych w ten sposób celów statutowych organizacji. W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o: 1) zmianę zaskarżanego postanowienia i wstrzymanie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia 24 maja 2023 r. w całości, 2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest fakt zagrożenia wystąpienia następstwa wynikającego z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez powstanie trudnego do odwrócenia skutku w postaci zagrożenia powodzią, zwiększenia zagrożenia rozprzestrzeniania wirusa SARS Cov-2 oraz nadmiernej emisji odorów w rezultacie realizacji inwestycji. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania Z sp. z o.o. z siedzibą w O. wniósł o jego oddalenie. Z kolei w replice z dnia 30 sierpnia 2024 r. Fundacja podtrzymała wszystkie swoje argumenty podniesione we wskazanym wyżej zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej rozpoznał zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei w świetle art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 P.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Według tak zakreślonych ram prawnych, uznać należy, że skarżąca Fundacja nie uprawdopodobniła w tej sprawie przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności spoczywa jednak na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby to uprawdopodobnić. Tymczasem złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenia ogólnikowe odnoszące się do "następstw" wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, mogących wpłynąć na elementy środowiska, takie jak powódź, zwiększenie zagrożenia rozprzestrzeniania wirusa SARS Cov-2 oraz nadmierna emisja odorów. Tym samym uznać należy, że skarżąca Fundacja nie uprawdopodobniła, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Raz jeszcze należy podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia obejmują przede wszystkim trudne do odwrócenia następstwa występujące na etapie realizacji przedsięwzięcia, a nie na etapie jego eksploatacji. Ciężar oceny odwracalności skutków eksploatacji inwestycji przeniesiony został zaś na kolejne etapy procesu inwestycyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 95/23; LEX nr 3503641). Przy tym zaznaczenia wymaga, że ryzyko przeniesienia, czy przeniesienie procesu inwestycyjnego na kolejne jego etapy nie stanowi przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącej nie udało się wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami, natomiast okoliczności powoływane przez skarżącą Fundację w zażaleniu są co do zasady istotą jej skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie od postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie może rozpoznać sprawy, co do jej istoty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.