II GSK 1268/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 747/23 w sprawie ze skargi U.B. na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 13 lipca 2023 r. nr XLVIII/992/2023 w sprawie ograniczenia godzin sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., sygn. III SA/Gl 747/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.B. (dalej zwanej skarżącą) na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 13 lipca 2023 r., nr XLVIII/992/2023, w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Rady Miasta Gliwice w dniu 13 lipca 2023 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych dla dzielnicy [...], między godziną 23:00 a 6:00, we wszystkich punktach handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 5812. Skarżąca wniosła do WSA w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła między innymi naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj.: art. art. 20, 22, 32 oraz 33, art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, a także art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z póżn. zm.), oraz § 12 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych, w stosunku do uchwalenia projektowanej uchwały, środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników oraz braku szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy. WSA w Gliwicach, wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gliwice z 13 lipca 2023 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 147 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, która została wydana z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się więc należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej zwanej u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszeniach istotnych lub nieistotnych (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do stwierdzenia nieważności uchwały nie jest konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.). WSA w Gliwicach stwierdził, że skarżąca sprzedaje napoje alkoholowe w sklepie usytuowanym na Dzielnicy [...] Miasta Gliwice, której dotyczy przedmiotowa uchwała. Jest on czynny w godzinach nocnych. Zatem skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zauważył, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 12 ust. 4 u.w.t. (ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Wobec powyższego Rada Miasta Gliwice podejmując zaskarżoną uchwałę działała w ramach upoważnienia ustawowego i mogła tego dokonać. W związku z tym nie jest uzasadnionym zarzut skarżącej dotyczący ograniczenia działalności gospodarczej poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ograniczanie konstytucyjnej wolności gospodarczej dopuszczalne jest wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Za uzasadniony WSA w Gliwicach uznał natomiast zarzut skarżącej co do naruszenia art. 12 ust. 5 u.w.t. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wystąpiono o opinię do wszystkich Rad Dzielnic Miasta Gliwice (karta 1 akt administracyjnych). Żadnej opinii jednak zwrotnie nie uzyskano. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Rady Miasta Gliwice, że o zrealizowaniu dyspozycji art. 12 ust. 5 u.w.t. świadczy sam fakt zwrócenia się o opinię do jednostki pomocniczej gminy, niezależnie od tego czy faktycznie tę opinię uzyskano. Kierując się racjonalnością ustawodawcy przyjąć bowiem należy, że tworząc w art. 12 ust. 5 u.w.t. element procedury uchwałodawczej nie chodziło tylko i wyłącznie o zwrócenie się o udzielenie przedmiotowych opinii, ale o ich faktyczne uzyskanie. I choć co do istoty opinia nie ma charakteru wiążącego, to jednak niezbędne było chociażby zapoznanie się z nią przed podjęciem uchwały. Sąd zgodził się także ze skarżącą, że organ uchwałodawczy nie wskazał motywów podjęcia przez siebie uchwały. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą, na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t., organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie dysponuje bowiem nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. Muszą bowiem zaistnieć istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane. Rada Miejska w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ograniczyła się do stwierdzenia że "Urząd Miejski w Gliwicach nie dysponuje rzetelnymi informacjami na temat godzin otwarcia placówek posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przedsiębiorcy nie są zobowiązani przepisami prawa do informowania urzędu, czy prowadzą działalność całodobową w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Z dobrowolnych deklaracji przedsiębiorców wynika, że całodobową sprzedaż alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży (sklepy) prowadzi jeden punkt sprzedaży na terenie dzielnicy [...]". Także w aktach administracyjnych brak jest informacji, dowodów wskazujących na konieczność podjęcia przez Radę Miasta działań w celu ochrony interesu publicznego w związku z funkcjonowaniem punktów sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Brak merytorycznego uzasadnienia podjęcia uchwały powoduje, że ma ona cechy dowolności, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały została naruszona zasada równości. Podobnie WSA w Gliwicach podkreślił, że uchwała podjęta na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t., nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20, 22 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2024 r. wniosła Rada Miasta Gliwice, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 z późn. zm.) w wyniku czego stwierdzono nieważność uchwały nr XLVIII/992/2023 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 lipca 2023 r. - w całości; wadliwa wykładnia polegała na tym, iż Sąd Wojewódzki przyjął, iż niewyrażenie przez jednostkę pomocniczą opinii, mimo zwrócenia się o jej wydanie, uniemożliwia podjęcie uchwały z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, 2) naruszenia prawa procesowego poprzez zastosowane w sprawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały a to wskutek bezzasadnego przyjęcia, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały było niewystarczające do ustalenia powodów jej podjęcia, tj. tego czy: a) działalność skarżącej (nocna sprzedaż alkoholu) sprowadza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ewentualnie zdrowia i moralności Publicznej; b) wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych zneutralizuje zagrożenie dla ww. wartości w obszarze, na którym będzie obowiązywał. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na uchwałę, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wykładnia przepisu art. 12 ust. 5 u.w.t. powinna zatem zmierzać w tym kierunku, iż jeśli jednostce pomocniczej gminy zapewniono realną możliwość wyrażenia opinii co do projektu uchwały o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, to milczenie jednostki stanowi w istocie wyrażenie opinii. Jej treści nie można w żaden sposób domniemywać (brak po temu podstawy prawnej) jednakże można przyjąć, że treścią tej milczącej opinii jest swoisty désintéressement. Zdaniem Rady Miasta Gliwice uzasadnienie jej uchwały spełnia obowiązujące w tym zakresie wymogi, gdyż podano w niej istotne i prawdziwe powody jej podjęcia. Tymczasem stanowisko WSA w Gliwicach, choć oparte zostało na stwierdzeniach odnośnie niespełnienia przez uzasadnienie uchwały dotyczących go wymogów, to w istocie nie wyjaśnia na czym te jego niedostatki miałyby polegać. Skarżąca, w piśmie procesowym, nadanym 1 lipca 2024 r., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może ograniczyć się jedynie do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty, spośród których jeden dotyczy naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, drugi zaś naruszenia przepisów procesowych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego zarzutu, w ramach którego skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego wskazać należy, że w jego treści jako naruszony przez WSA w Gliwicach przepis Rada Miasta Gliwice wymieniła wyłącznie mający wynikowy charakter art. 147 § 1 P.p.s.a., a więc przepis określający sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi, między innymi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12 – wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl), naruszenie regulacji będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być uznane za samoistną podstawę skargi kasacyjnej. Z tego już tylko względu zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące uchybienie przez wojewódzki sąd administracyjny regulacjom procesowym, wyłącznie w postaci przepisów wynikowych P.p.s.a., nie mogą być uznane za zasadne. Takie zarzuty uznać bowiem należy za wadliwie skonstruowane, co przesądza niemożność ich uwzględnienia. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie podnosząc bezzasadne przyjęcie przez WSA w Gliwicach niedostatecznego uzasadnienia powodów podjęcia zaskarżonej uchwały, nie podała uchybienie którego to przepisu, poza art. 147 § 1 P.p.s.a., wiąże z tego rodzaju nieprawidłowością. Kwestionując bowiem stwierdzenie przez WSA w Gliwicach niespełnienia przez nią wymogów w zakresie uzasadnienia uchwały winna była podać z jakich to przepisów wywodzi swoje stanowisko i przez pryzmat treści których winne być oceniane podnoszone przez nią okoliczności. Pominięcie zaś w zarzucie tego elementu uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego, w związku czym uznać go należy za nieskuteczny. Jeżeli zaś chodzi o zarzut oparty na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że niewyrażenie przez jednostkę pomocniczą opinii, mimo zwrócenia się o jej wydanie, uniemożliwia podjęcie uchwały z art. 12 ust. 4 u.w.t., to zarzut ten nie znajduje uzasadnionych podstaw. Otóż zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t. rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Dokonując wykładni przedmiotowej regulacji WSA w Gliwicach przyjął, iż sam fakt zwrócenia się o opinię do jednostki pomocniczej gminy, niezależnie od tego czy faktycznie tę opinię uzyskano, nie może świadczyć o zrealizowaniu dyspozycji art. 12 ust. 5 u.w.t. Kierując się racjonalnością ustawodawcy przyjąć bowiem należy, że tworząc w art. 12 ust. 5 u.w.t. element procedury uchwałodawczej nie chodziło tylko i wyłącznie o zwrócenie się o udzielenie przedmiotowych opinii, ale o ich faktyczne uzyskanie. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż analizowany przepis mówi wprost o zasięgnięciu opinii, nie zaś jedynie o zrealizowaniu formalnego obowiązku wystąpienia o nią. Do tego rodzaju wniosków prowadzą zarówno rezultaty wykładni gramatycznej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej analizowanego przepisu. Nie sposób jest bowiem stwierdzić czemu miałoby służyć samo wystąpienie o opinię, bez faktycznego uzyskania stanowiska odpowiedniej jednostki pomocniczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta Gliwice zasugerowała, że wykładnia przepisu art. 12 ust. 5 u.w.t. powinna zmierzać w tym kierunku, iż jeśli jednostce pomocniczej gminy zapewniono realną możliwość wyrażenia opinii, co do projektu uchwały, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, to milczenie jednostki stanowi w istocie wyrażenie opinii. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż brak jest ku temu jurydycznych podstaw. Trudno byłoby także stwierdzić jaki okres czasu umożliwia jednostce pomocniczej zajęcie stanowiska w sprawie i jak długo organ uchwałodawczy winien oczekiwać na wydanie opinii, aby móc przyjąć, że doszło do tzw. milczącego jej wyrażenia. Tym samym nie można w omawianym zakresie opierać się na niejasnych i nieprecyzyjnych kryteriach w zakresie przyjęcia określonej cezury czasowej, umożliwiającej uznanie, że jednostka pomocnicza wyraziła pozytywną opinię odnośnie projektu uchwały. Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, że zwracając się do właściwej, co należy podkreślić, jednostki pomocniczej gminy (ze względu na zakres obowiązywania projektowanej uchwały), rada gminy może zakreślić jej odpowiedni termin na wyrażenie opinii zastrzegając, że nieprzedstawienie przed jego upływem opinii zostanie potraktowane jako pozytywne ustosunkowanie się do projektu uchwały. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Występując o wydanie opinii nie zakreślono jednostkom pomocniczym żadnego terminu na jej wyrażenie. Tak więc za niezasadny uznać należy zarzut skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym samo wystąpienie o wyrażenie opinii uznać należy za zrealizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Gliwice.