II OSK 848/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. spółka jawna z siedzibą w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/24 o odrzuceniu skargi L. spółka jawna z siedzibą w L. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w Z. przy ul. [...] nazwanego [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/24, odrzucił skargę L. spółka jawna z siedzibą w L. (dalej: spółka) na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego położonego w Z. przy ul. [...] nazwanego [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane (dalej także: organ) 8 stycznia 2014 r. wydał zarządzenie w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej także: GEZ). Wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ w formie zbioru kart adresowych stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. W wykazie tym został ujęty zabytek nieruchomy nazwany [...] położony przy ul. [...] w Z. Karta adresowa tego budynku została opracowana znacznie później, ponieważ dopiero 24 listopada 2018 r. Pismem z 13 maja 2024 r. spółka wniosła o wskazanie i przedłożenie podstawy wpisu do GEZ nieruchomości –[...] przy ul. [...] w Z. wraz z faktycznymi podstawami uznania, że obiekt ten spełnia warunki do ujęcia go w tej ewidencji. Wniosła także o wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie została opracowana dla tego zabytku karta ewidencyjna oraz kiedy została dołączona do prowadzonego w tej gminie zbioru. W odpowiedzi organ, pismem z 20 maja 2024 r. doręczonym pełnomocnikowi spółki 3 czerwca 2024 r., wydał kserokopie posiadanych dokumentów nieruchomości oraz wskazał podstawę prawną włączenia jej karty ewidencyjnej do GEZ. Pismem z 17 czerwca 2024 r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność materialno-techniczną polegającą na opracowaniu przez organ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z., która stanowiła podstawę jego włączenia do GEZ oraz na zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w części dotyczącej włączenia wskazanego budynku do GEZ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na naruszenie przez spółkę terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 8 stycznia 2014 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Wskazał przy tym, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej czynności (8 stycznia 2014 r.) zastosowanie w sprawie ma przepis art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przewidujący 14-dniowy termin, liczony od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że 13 maja 2024 r., składając wniosek o udostępnienie informacji, spółka wiedziała już o włączeniu karty adresowej budynku do GEZ. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez spółkę 17 czerwca 2024 r., zatem po upływie 14-dniowego terminu. WSA w Krakowie nie skorzystał z uprawnienia, o którym była mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że z pisma spółki z 13 maja 2024 r. wynika, iż wiedziała ona o wpisie (dokonanym czynnością z 8 stycznia 2014 r.) wskazanego budynku do GEZ, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ustaleń faktycznych. Spółka dowiedziała się bowiem o samym wpisie oraz jego podstawach dopiero 3 czerwca 2024 r. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji polegające na niepełnym, wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieprawidłowym sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia postanowienia z 6 listopada 2024 r. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do szczegółowej oceny, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do przyjęcia, iż niedochowanie terminu nastąpiło bez winy strony. 4. art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji polegające na nieprawidłowym uznaniu, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga mogła zostać wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji spółka nie dochowała 14-dniowego terminu, o którym mowa we wskazanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie zaistniały natomiast okoliczności wskazujące na brak winy spółki w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy zatem przyjąć, że skarga mogła być rozpoznana. 5. art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji polegające na uznaniu, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż skarga była niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej przez spółkę bez dochowania terminu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wymaganego dla skargi na czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 6. z ostrożności procesowej – art. 53 § 2 i § 2a p.p.s.a. w brzmieniu po nowelizacji polegające na jego niezastosowaniu i nieuznaniu, że gdyby za czynność sporną przyjąć sporządzenie 24 listopada 2018 r. karty adresowej budynku, którą spółka również zaskarżyła w skardze z 1 lipca 2024 r., to nie byłaby ona zobowiązana do wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, zatem nie mogła naruszyć 14-dniowego terminu do dokonania tego wezwania. 7. Art. 58 § 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu wniesionej skargi jako niedopuszczalnej. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 2. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. WSA w Krakowie błędnie bowiem przyjął, że spółka uchybiła terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie dochowano 14-dniowego terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że spółka, kierując 13 maja 2024 r. pismo do organu z wnioskiem o wskazanie podstaw wpisu budynku – [...] przy ul. [...] w Z. do GEZ, posiadała już wszystkie informacje konieczne do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Informacje, o które wnioskowała były bowiem niezbędne do wyboru prawidłowego trybu wniesienia takiej skargi. Należy wskazać, że Burmistrz Miasta Zakopane od 2011 r., kiedy to zarządzeniem przyjął gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane, wydał kolejnych dziesięć zarządzeń (do 2023 r.) w sprawie zmiany lub aktualizacji GEZ. W tym czasie, ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, znowelizowano przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. dotyczące obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia oraz terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nowa procedura zniosła obowiązek wzywania organu, w terminie czternastu dni liczonym od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zgodnie natomiast z przepisami obowiązującymi od 2017 r. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Co więcej, jak wynika z pisma organu z 20 maja 2024 r., karta adresowa budynku – [...] przy ul. [...] w Z. została opracowana dopiero 24 listopada 2018 r., a zatem już po nowelizacji przepisów regulujących tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że karta adresowa budynku stanowi dokument pozwalający na pełną ocenę, czy, kiedy oraz dlaczego doszło do podjęcia przez organ czynności włączenia nieruchomości do GEZ. Termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od faktycznego dowiedzenia się przez stronę o konkretnej czynności włączenia zabytku do GEZ wraz z jego podstawą. Strona powinna mieć bowiem pewność, która czynność organu wywołała skutki w postaci włączenia zabytku do ewidencji. W rozpatrywanej sprawie spółka powzięła pełną informację na temat włączenia budynku – [...] przy ul. [...] w Z. do GEZ dopiero wraz z otrzymaniem pisma organu z 20 maja 2024 r., doręczonego pełnomocnikowi spółki 3 czerwca 2024 r. Z pisma tego dowiedziała się bowiem, w drodze którego zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nastąpiło włączenie zabytku do GEZ oraz kiedy została opracowana jego karta adresowa. Wówczas też zaczął dopiero biec 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 17 czerwca 2024 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Dochowała ona zatem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. 3. Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. 4. W tym stanie rzeczy, wobec zasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 sentencji) ze względu na fakt, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).