II OSK 2442/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 135/23 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.Go/420-WM/2370/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 135/23, oddalił skargę Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 grudnia 2022 r., nr SKO.Go/420-WM/2370/22, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Górzyca z 30 września 2022 r., nr 10/22, ustalającą na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 50 MW wraz z infrastrukturą techniczną. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W skardze kasacyjnej Z.S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przywołując art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sformułowano zarzut naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla przedsięwzięcia w postaci elektrowni fotowoltaicznej nie musi zostać przedłożone zapewnienie operatora sieci elektroenergetycznej o tym, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla budowy elektrowni, w sytuacji gdy przy budowie elektrowni objętej wnioskiem wystąpi zapotrzebowanie na energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. W oparciu o powyższy zarzut, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa występującego w sprawie radcy prawnego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma z 11 lipca 2022 r. Wydziału Architektury i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w T. (znak: WAN-A.6730.62.22.JP) - wzywającego inwestora, który wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla farmy [...], m. in. poprzez dołączenie oświadczenia odpowiedniego gestora sieci energii elektrycznej, czy jest możliwe przyłączenie projektowanej inwestycji do sieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy obejmujące przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. W realiach sprawy poza tymi granicami skargi kasacyjnej pozostaje kontrola przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności działania organów administracyjnych w zakresie oceny materiału dowodowego i ustaleń faktycznych. W ten sposób miarodajny pozostaje stan faktyczny wynikający z ustaleń zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla przedsięwzięcia w postaci elektrowni fotowoltaicznej nie musi zostać przedłożone zapewnienie operatora sieci elektroenergetycznej o tym, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla budowy elektrowni, w sytuacji gdy przy budowie elektrowni objętej wnioskiem wystąpi zapotrzebowanie na energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju wykładnia przywołanych przepisów u.p.z.p. została zaprezentowana. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że w przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowo, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że na etapie budowy inwestycji, zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną pozostaje sprawą wewnętrzną inwestora (np. może nastąpić we własnym zakresie poprzez użycie agregatu prądotwórczego) i organ administracji publicznej rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może tych spraw regulować. Natomiast na etapie funkcjonowania inwestycji dostęp do energii elektrycznej na jej potrzeby został określony przez inwestora wyraźnie we wniosku, co było wiążące dla procedujących organów. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z obowiązku zadośćuczynienia temu wymogowi nie zwolniono instalacji odnawialnych źródeł energii. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Odniesienie pojęcia "uzbrojenie terenu" musi być ustalane w okolicznościach faktycznych zgodnie z definicją wyrażoną w art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który stwierdza, że należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że celem tej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, której celem jest potwierdzenie możliwości usytuowania inwestycji w określonym miejscu z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego pojmowanego w sposób normatywnie określony w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jednakże takie postępowanie mające na celu zagwarantowanie umów w zakresie uzbrojenia sieci nie było wymagane w tej sprawie. Należy podkreślić, że określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest związane z oceną konkretnego projektu inwestycji. Okoliczności powyższe podlegają ocenie ad casum, co oznacza, że załączone do skargi kasacyjnej wezwanie, obrazujące sposób procedowania organów w innej sprawie, nie mogło stanowić materiału przydatnego do oceny stanowiska zajętego w niniejszej prawie przez organy i Sąd. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Treść złożonego wniosku wyznacza zatem przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. We wniosku inwestor obowiązany jest zawrzeć charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie zapotrzebowania na energię (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji środowiskowej wydanej dla inwestycji w postaci elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] wynika, że funkcjonowanie instalacji będzie wymagało korzystania z energii elektrycznej. Jak wskazano w charakterystyce przedsięwzięcia, zapotrzebowanie na energię elektryczną na potrzeby własne instalacji fotowoltaicznej wynosi około 2400 kWh/rok. Inwestor w załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej "Dane dotyczące infrastruktury technicznej" w pkt A.1.4., określając dostęp do energii elektrycznej, zaznaczył przewidziane w formularzu pole: "instalacja pozyskująca energię elektryczną ze źródeł odnawialnych". Przyjąć zatem należy, że zapotrzebowanie na energię elektryczną związane z prawidłowym funkcjonowaniem planowanej inwestycji będzie zaspokajane z zasobów własnych, wytworzonych w wyniku funkcjonowania samej instalacji, której istotą jest przetwarzanie energii ze słońca na energię elektryczną. Należy zauważyć, że możliwość uznania projektowanej instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych za jedną z form zapewnienia dostępu do energii elektrycznej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynika także z samego wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, określonego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462). W formularzu przewidziano bowiem dwie "nazwane" formy zapewnienia dostępu do energii elektrycznej, do których należą: przyłącze do sieci bądź instalacja pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, oraz dopuszczono możliwość zapewnienia tego dostępu w innej formie ("inne"). W świetle tych okoliczności, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, inwestor w dostateczny sposób scharakteryzował inwestycje i wykazał zadośćuczynienie wymogowi zapewnienia wystarczającego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia budowlanego. Skoro przedmiotowa inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej jest samowystarczalna w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną, to brak jest podstaw do żądania od inwestora potwierdzenia spełnienia tego warunku poprzez przedstawienie gwarancji przedsiębiorstwa o zapewnieniu dostępu do sieci bądź o tym, że taki dostęp powstanie. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do błędów w wykładni przepisów u.p.z.p. objętych podstawami kasacyjnymi, a Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.