II OSK 367/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miasta Kielce i T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 324/24 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Kielce kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 7 listopada 2024 r., II SA/Ke 324/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (Spółka) na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w pkt 1. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu [...] marca 2023 r. Rada Miasta Kielce, działając na podstawie art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2021, poz. 1538; specustawa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023, poz. 40, Usg), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. (uchwała). Integralną część uchwały stanowią załączniki: nr 1 - określający granice terenu inwestycji objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; nr 2 - planowany sposób zagospodarowania terenu; nr 3 - plansza rozbiórek i przekładek sieci; nr 4 - koncepcja urbanistyczno-architektoniczna - zagospodarowanie terenu; nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 - rzuty poszczególnych kondygnacji budynku; nr 11 - schemat przekroju; nr 12, 13, 14, 15, 16, 17 - wizualizacja proponowanej zabudowy. 2.2. W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu uchwały organ stanowiący gminy wskazał, iż wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. X. S.A. (Inwestor) zwróciła się o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Wniosek po zweryfikowaniu pod względem formalnym został wraz z dołączonymi do niego dokumentami zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Kielce. Jednocześnie określono formę, miejsce i termin składania uwag. Informację o złożonym wniosku podano do publicznej wiadomości także w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez rozwieszenie ogłoszeń w rejonie planowanej inwestycji. Na podstawie art. 7 ust. 12 i 13 u2018 powiadomiono odpowiednie organy o możliwości przedstawienia opinii oraz na podstawie art. 7 ust. 14 i 15 specustawy wystąpiono o uzgodnienia. W uzasadnieniu uchwały przywołano szczegółowo stanowiska uprawnionych do współdziałania organów. W oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego organ stanowiący stwierdził, że w mieście Kielce istnieje niezaspokojony popyt na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem. Niedobór dotyczy mieszkań relatywnie tanich, budowanych dla ludzi o niskich dochodach. Warunkiem wyjściowym do powstania takich mieszkań jest lokalizacja potencjalnych inwestycji mieszkaniowych w obszarach z istniejącą infrastrukturą techniczną, dostępną i wydolną komunikacją, budowa z wykorzystaniem tanich technologii, przy obniżonym standardzie. W ocenie organu stanowiącego planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (Studium), gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren w granicach inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody i krajobrazu. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Ke 324/24 kolejno wskazano, że skargę do WSA w Kielcach wniosła Spółka, domagając się stwierdzenia nieważności całości w/w uchwały wraz z załącznikami oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka wyjaśniła, że interes prawny i jego naruszenie upatruje w tym, że jej działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, na którym przewiduje się planowaną zabudowę, zaś przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpłynie na sposób korzystania z prawa własności. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. 2.5. Wyrokiem z 5 września 2023 r. II SA/Ke 309/23, WSA w Kielcach oddalił skargę. 2.6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka. 2.7. Dalej w wyroku II SA/Ke 324/24 przywołano, że przy piśmie procesowym z 6 marca 2024 r. Spółka dołączyła kopię opinii [...] (Komisja) nr [...] z 4 stycznia 2023 r., która została sporządzona w toku procedury ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 3.1. Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. II OSK 42/24, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wyrok II SA/Ke 309/23 i przekazał sprawę WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje orzeczenie NSA wskazał, że co prawda w uzasadnieniu kontrolowanego wówczas wyroku sądu wojewódzkiego zawarto stwierdzenie, że "inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce", co świadczyłoby, że sąd wojewódzki stwierdził niesprzeczność uchwały z postanowieniami Studium, potwierdzając tym samym spełnienie wymogu z art. 5 ust. 3 specustawy, ale w żaden sposób tego stanowiska nie umotywował. Ponadto, powołując się na art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa), NSA wskazał, że w aktach sprawy brak jest odpowiednich materiałów źródłowych (Studium), na podstawie których można by dokonać pełnej oceny legalności uchwały. W tych okolicznościach sama ocena trafności zarzutu bezpodstawnego stwierdzenia niesprzeczności ze Studium została uznana za przedwczesną – skoro z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowisko sądu wojewódzkiego w tym zakresie nie poddawało się kontroli. 3.2. Jak dalej w wyroku II SA/Ke 324/24 wskazano, organ planistyczny nadesłał całość dokumentacji, o jakiej mowa w cyt. uprzednio wyroku NSA – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce z 2000 r. 3.3. W piśmie z 18 lipca 2024 r. Inwestor wskazał, że NSA nie odniósł się do własnej oceny na temat zgodności uchwały ze Studium, wskazując jedynie że jego postanowienia nie zostały skonfrontowane z treścią uchwały, co nie pozwala na dokonanie oceny rzeczywistej relacji pomiędzy tymi aktami prawnymi. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA ocenił jako niezasadne. Fizyczny brak w aktach sprawy Studium nie oznacza, zdaniem inwestora, że WSA w Kielcach nie dokonał kontroli w zakresie art. 5 ust. 3 specustawy. 3.4. W piśmie z 9 września 2024 r. skarżąca Spółka zakwestionowała ocenę wyroku NSA zaprezentowaną przez Inwestora. W tym zakresie powołano – niezastosowany w tym orzeczeniu – art. 184 Ppsa akcentując, że gdyby NSA przesądził, że zaskarżona uchwała jest niesprzeczna ze Studium – mógłby oddalić skargę kasacyjną stwierdzając, iż pomimo braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenie sądu wojewódzkiego odpowiada prawu, bowiem uchwała pozostaje w pełni zgodna ze Studium. Charakter orzeczenia sądu wojewódzkiego uzasadnia założenie, że sąd ograniczył się do powielenia zapewnień wynikających z treści zaskarżonej uchwały i dołączonych do niej materiałów w zakresie dotyczącym jej rzekomej niesprzeczności ze Studium. Tymczasem obowiązkiem sądu wojewódzkiego było poddanie kontroli sądowoadministracyjnej ustaleń poczynionych przez Radę Miasta Kielce w toku procedowania uchwały. W planszy kierunków Studium teren inwestycji odpowiada części obszaru określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczenie funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Przy tak określonym w Studium obszarze należy przyjąć, że uchwałodawca zakładał dopuszczenie w tym terenie usług mieszkalnictwa jedynie na zasadzie wyjątku, a nie jako przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej. Znaczenie językowe pojęcia "przewagi" użytej w przywołanej Planszy uzasadnia zatem założenie, że na obszarze Studium, na terenach oznaczonych kolorem różowym (w przeciwieństwie do terenów oznaczonych na planszy kolorami w odcieniu brązowym), powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie może być mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone w Studium. W takiej sytuacji warunek niesprzeczności uchwały ze Studium należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej - zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych. Do takiej sytuacji jednak nie doszło. W takiej sytuacji zamierzenie Inwestora obejmujące inwestycję mieszkaniową nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów, co skarżący wykazał w swoim piśmie procesowym z 23 stycznia 2024 r. kierowanym do NSA, do którego dołączył stosowne wyliczenia. Mianowicie, powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod funkcję inną niż przeważającą zgodnie ze Studium funkcją produkcyjno- magazynowych i usług technicznych, zarówno istniejąca jak i zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jak też na podstawie uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (w tym zaskarżonej uchwały) wynosi: 91 900 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod inną jak przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych – opracowanie własne skarżącej). Powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod realizację funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych wynosi z kolei 73 684 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod realizację funkcji magazynowych i usług technicznych – opracowanie własne skarżącej). Skarżąca wskazała że kompleksowa ocena zapisów Studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż na terenie inwestycji przewidziano inny przeważający charakter zabudowy, który to przeważający charakter zaskarżona uchwała zmienia. 3.5. W piśmie z 22 października 2024 r. Inwestor zanegował stanowisko przedstawione w pismach skarżącej Spółki z 18 lipca i 9 września 2024 r., podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację, oraz argumentując, że: - fizyczny brak w aktach sprawy Studium nie oznaczał wcale, że WSA nie dokonał kontroli w zakresie art. 5 ust. 3 specustawy, ponadto w aktach sprawy wskazywano, że obszar w granicach inwestycji określony jest w Studium jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa", co oznacza, że sąd (a także strony) znał przeznaczenie przedmiotowego obszaru; - pogląd, że sąd wydał wyrok bez zapoznania się z treścią Studium i nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie jest gołosłowny i całkowicie pozbawiony podstaw; - chybione są zarzuty skarżącej co do tego, że z zapisów w Planszy Kierunków Studium wynika, że uchwałodawca zakładał dopuszczenie usług mieszkalnictwa jedynie na zasadzie wyjątku, a planowana inwestycja zakłóci ustalone w Studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji, oraz że nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego w Studium; - w orzecznictwie rozróżnia się pojęcia "niesprzeczności" oraz "zgodności"; - ten sam uchwałodawca (Rada Miasta Kielce), który uchwalił zaskarżoną uchwałę, realizując władztwo planistyczne gminy, nie dopatrzył się żadnej sprzeczności z ustaleniami Studium, a wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zaskarżona uchwała jest zgodna wszelkimi przepisami, jak również, że radni zapoznali się z potrzebami oraz możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze Studium; - Studium nie ogranicza przeznaczenia "budownictwa" na przykład do "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", lecz poprzestaje na sformułowaniu o charakterze ogólnym; nie zmienia tego fakt, iż na opisach rysunków w załącznikach pojawiają się pojęcia " tereny zabudowy mieszkaniowej" obok "mieszkalnictwa"; należy również przypomnieć, że skarżąca w sposób stanowczy wskazuje co zakładał uchwałodawca w tej kwestii, pomimo że ten sam uchwałodawca jest w niniejszej sprawie adwersarzem procesowym Skarżącej i ma w omawianej materii zdanie zgoła odmienne; w tym świetle twierdzenia Spółki, że planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z dopuszczalnym przeznaczeniem "mieszkalnictwa", mają charakter jedynie polemiczny; - Studium nie ogranicza przeznaczenia "budownictwa" na przykład do "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności", lecz poprzestaje na sformułowaniu o charakterze ogólnym; nie zmienia tego fakt, iż na opisach rysunków w załącznikach pojawiają się pojęcia "tereny zabudowy mieszkaniowej" obok "mieszkalnictwa"; skarżąca w sposób stanowczy wskazuje co zakładał uchwałodawca w tej kwestii, pomimo że ten sam uchwałodawca jest w niniejszej sprawie adwersarzem procesowym skarżącej i ma w omawianej materii zdanie zgoła odmienne – odnosząc się do analizy obliczeń przedstawionych przez Spółkę, według których powierzchnia działek przeznaczonych na funkcje produkcyjno-magazynowe i techniczne przekracza powierzchnię działek innych przeznaczeń; ta kwestia nie ma znaczenia dla sprawy, a dominacja określonej funkcji w danym momencie nie oznacza bowiem naruszenia postanowień Studium; - przyjęcie argumentacji skarżącej faworyzowałoby inwestorów, którzy jako pierwsi realizują swoje inwestycje, co byłoby naruszeniem prawa własności i prawa do zabudowy; gdyby intencją organu planistycznego było precyzyjne określenie obszarów zabudowy, kryteria te zostałoby jasno określone w akcie planistycznym; - argumentacja przedstawiona przez skarżącą jest oparta na błędnej interpretacji pojęć użytych w Studium, co prowadzi do nieuzasadnionych wniosków, jako że Studium dopuszcza na przedmiotowym obszarze zabudowę mieszkaniową, a więc inwestycja nie jest sprzeczna z jego postanowieniami. 3.6. Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane w trakcie procesu. 4.1. WSA w Kielcach opisanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 94 ust. 2 Usg i art. 147 Ppsa uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. 4.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że konkretne zarzuty Komisji co do planowanej inwestycji Rada Miasta co prawda w całości przeniosła do uzasadnienia zaskarżonej uchwały (część opisowa), jednak w żaden sposób się do nich nie odniosła, ograniczając się w zasadzie jedynie do oceny przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy (art. 7 ust. 4 specustawy). Organ stanowiący ograniczył się w tym zakresie jedynie do wskazania, że wszystkie uwagi, opinie, uzgodnienia oraz pisma dotyczące sprawy zostały przekazał inwestorowi i do Rady Miasta Kielce. Zgodnie z ustawą inwestor otrzymał kopie uwag, opinii i uzgodnień - do wiadomości. Wnioskodawca po otrzymaniu wyżej wymienionych opinii nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku. Zdaniem sądu a quo, w zaskarżonej uchwale nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego Studium. Tym samym realizacja inwestycji mieszkaniowej dopuszczonej zaskarżoną uchwałą zakłóci również ustalone w Studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. W takiej sytuacji zamierzenie Inwestora obejmujące inwestycję mieszkaniową nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów – co skarżący wykazał w swoim piśmie procesowym kierowanym do NSA z 23 stycznia 2024 r., do którego dołączył stosowne wyliczenia. Wyszczególniono, że powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod funkcję inną niż przeważającą zgodnie ze Studium funkcją produkcyjno-magazynową i usług technicznych, zarówno istniejąca jak i zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jak też na podstawie uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (w tym zaskarżonej uchwały) wynosi: 91 900 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod inną jak przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych – opracowanie własne skarżącej). Powierzchnia wszystkich działek dotychczas przeznaczonych pod realizację funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych określono z kolei na 73 684 m² (dowód: zestawienie działek obszaru analizowanego przeznaczonych pod realizację funkcji magazynowych i usług technicznych - opracowanie własne skarżącej). 4.3. Sąd wojewódzki podkreślił, że obliczenia przedstawione przez skarżącą nie zostały w jakikolwiek sposób zakwestionowane przez organ, a inwestor – odnosząc się do tej argumentacji – wskazał jedynie w piśmie z 1 kwietnia 2024 r., że powyższa okoliczność nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia, twierdząc, iż "sam fakt, że w którymkolwiek momencie obowiązywania Studium na danym obszarze dominuje funkcja inna niż przeważająca nie oznacza, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru narusza postanowienia Studium". W ocenie sądu pierwszej instancji z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona w specustawie została zachowana, jak i Rada Miasta Kielce wypełniła obowiązki przewidziane w jej przepisach. Sąd ten zwrócił uwagę, że nie można było również przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy, kierować się podnoszoną w skardze okolicznością, że ewentualne potrzeby mieszkaniowe Gminy Kielce na terenie działki nr [...] mogą zostać zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022 ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: ’’Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m²) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95 m, na działce ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., która została wydana dla X. S.A. Po pierwsze dlatego, że przesłanka z art. 7 ust. 4 u2018 dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odnosi się do konkretnej działki, tylko do terenu gminy. Po drugie zaś, to inwestor występując o pozwolenie na budowę dla inwestycji mieszkaniowej ma możliwość wyboru reżimu prawnego, w jakim dojdzie do przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej. To inwestor decyduje czy do wniosku o pozwolenie na budowę przedłoży decyzję o warunkach zabudowy czy też uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 4.4. WSA w Kielcach stwierdził, że zasadne było stanowisko Inwestora, w odniesieniu do istotnych w sprawie regulacji Studium, co do lansowanej – jako zarzut ewentualny – koncepcji skarżącej pojęcia "usług mieszkalnictwa", mających być realizowanych przez Miasto w zakresie mieszkań dla osób o niskich dochodach czy znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, takich jak mieszkania wspomagane, mieszkania społeczne, mieszkania komunalne na wynajem socjalny. W kontekście powyższych rozważań zarzut ten, jakkolwiek trafny, w ocenie tegoż sądu, nie mógł przesądzić o oddaleniu skargi. Natomiast – zdaniem sądu pierwszej instancji – Inwestor trafnie argumentuje, że gdyby taki w istocie był zamysł Rady Miasta Kielce, to w innych dokumentach planistycznych - w studiach czy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - pojawiłyby się określenia typu "mieszkalnictwo komunalne", a nie "usługi mieszkalnictwa". W istocie, w zacytowanym fragmencie Studium dotyczącym przeznaczenia przedmiotowego terenu, idzie o "usługi ogólnomiejskie i mieszkalnictwo", a nie "usługi mieszkalnictwa". Jednocześnie, pojęcie "usług mieszkalnictwa" nie występuje w języku aktów planistycznych. 4.5. Uwzględniając natomiast podniesiony przez Spółkę zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium, sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne jest stwierdzenie, że skutkiem podjętego aktu byłoby doprowadzenie do niezgodnej ze Studium zmiany w kierunku zniweczenia przeważającej funkcji obszaru inwestycji, tj. funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. Ponadto, dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia inwestora zakwestionowała Komisja w opinii z 4 stycznia 2023 r., czego Rada Miasta w żaden sposób nie uwzględniła w treści podjętej uchwały – nie ustosunkowując się również do żadnego z rozlicznych zarzutów Komisji w sporządzonym uzasadnieniu tego aktu. Aktualna w tym kontekście ma być argumentacja skarżącej co do tego, że realizacja spornej inwestycji mieszkaniowej mogłaby nastąpić po zmianie ustaleń Studium. 5.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: organ – Rada Miasta Kielce oraz Inwestor, zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników, zaskarżając go w całości. 5.2. W skardze kasacyjnej organu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 3 specustawy (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze Studium, w sytuacji gdy skoro Studium dopuszcza na terenie objętym zaskarżoną uchwałą realizację funkcji mieszkalnej, to takie postanowienie nie oznacza wyjątku, lecz możliwość zabudowy o takiej właśnie funkcji; b) art. 5 ust 3 specustawy w zw. z tzw. Planszą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte w treści planszy Studium określenie "przewaga" terenów o funkcji produkcyjno-magazynowej i usług technicznych na obszarze lokalizacji inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą oznacza konieczność przewagi tychże terenów na danym obszarze nad terenami o innej funkcji obecnie, a nie w chwili ostatecznej zabudowy wszystkich działek na danym terenie objętym analizą treści Studium. c) art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnej opinii Komisji, podczas gdy uwagi i opinie nie są wiążące dla Rady Miasta, zwłaszcza że opinia tego podmiotu jest subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów, a jedynie wątpliwości, dotyczące racjonalności proponowanych przez inwestora rozwiązań. 5.3. Organ ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 147 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) polegające na błędnym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, pomimo braku uzasadnienia dla zarzutu sprzeczności uchwały ze Studium; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 Usg poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy inwestycja objęta uchwałą nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium; c) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędną analizę akt sprawy w postaci treści Studium prowadzące w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała dotyczy inwestycji mieszkaniowej wpisującej się w kierunki zagospodarowania przestrzennego na danym terenie miasta określone w Studium, a także dokonanie błędnej analizy treści Studium prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z jego zapisami, skoro dopuszcza na terenie objętym zaskarżoną uchwałą realizację funkcji mieszkalnej, to takie postanowienie nie oznacza wyjątku, lecz możliwość zabudowy o takiej właśnie funkcji; d) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędną analizę akt sprawy w postaci treści opinii Komisji, prowadzące w konsekwencji do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy opinia Komisji nie ma charakteru wiążącego dla Rady Miasta podejmującej zaskarżoną uchwałę, a zawarte w opinii stwierdzenie, że zabudowa mieszkaniowa w rejonie, w którym zlokalizowana ma być inwestycja objęta zaskarżoną uchwałą, została dopuszczona warunkowo, nie zasługuje na aprobatę. 5.4. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, także o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Kielce podniesiono, że organ planistyczny sporządzając projekt uchwały wraz z uzasadnieniem przedstawiającym stan prawny i faktyczny, a także powody podjęcia skarżonej uchwały, wypełnił dyspozycję ustawową, wypełnił wszystkie wymogi prawne, a odniesienie się do ewentualnych opinii, dokonanych uzgodnień czy uwag uzyskanych w trakcie procedowania wniosku, także wobec wyroku NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 240/13, że brak jest w ogólności przepisu prawa, który nakładałby na radę gminy obowiązek uzasadniania swoich uchwał, należy do kompetencji rady gminy. W ocenie tej strony skarżącej kasacyjnie, Komisja dokonała jedynie uznaniowej interpretacji zapisów Studium, w nieuzasadniony jego treścią sposób ograniczając zawarte jednoznacznie dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej do "ekstensywnej, przyulicznej zabudowy mieszkaniowej lokowanej wzdłuż ul. D.". W przekonaniu organu nie sposób też wykazać, że interpretacja ta jest w pełni zgodna z polityką przestrzenną gminy (która, zgodnie z wyrokiem NSA z 19 lipca 2023 r. II OSK 500/23, należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy). 5.6. Z kolei w skardze kasacyjnej Inwestora zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez wydanie wyroku w oparciu m. in. o znajdujące się w aktach sprawy oraz przygotowane przez Spółkę zestawienie działek obszaru analizowanego, przeznaczonych pod inną niż przeważająca funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych, bez jednoczesnego przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z tego dokumentu oraz jego merytorycznej analizy, a także bezkrytyczne przyjęcie jego treści i wydanie m. in. na jego podstawie wyroku; tymczasem rzetelna analiza zestawienia działek przygotowanych przez Spółkę wykazałaby, że obliczenia te nie mogą stanowić podstawy analizy spełnienia warunku niesprzeczności pomiędzy ustaleniami Studium, a inwestycją mieszkaniową; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez: a) sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku, w którym bardzo skrótowo dokonano interpretacji Studium oraz pominięto przyczyny, dla których sąd pierwszej instancji uznał, że warunek niesprzeczności uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z [...] października 2000 r.; Studium) należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, gdy: - powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie jest mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone na przedmiotowym terenie w Studium oraz pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych; - realizacja inwestycji będzie stanowiła kontynuację jedynie podstawowych zasad zagospodarowania i użytkowania terenu wskazanych w Studium, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że uchwała jest sprzeczna ze Studium; b) wydanie rozstrzygnięcia w zakresie niezgodności uchwały ze Studium głównie w oparciu o opinię Komisji przedstawionej na jej posiedzeniu w dniu 4 stycznia 2023 r., w sytuacji gdy WSA w Kielcach był zobowiązany przede wszystkim do wydania wyroku w oparciu o własną wykładnię Studium oraz art. 5 ust. 3 specustawy, w tym pojęcia "niesprzeczności" inwestycji mieszkaniowej w stosunku do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zamiast tego sąd oparł się w zakresie analizy warunku niesprzeczności pomiędzy projektem uchwały oraz Studium o "najistotniejszy argument przemawiający za prawidłowością twierdzeń" Spółki, jakim w ocenie sądu, jest opinia Komisji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że uchwała jest sprzeczna ze Studium; c) brak weryfikacji przez WSA w Kielcach, jaka część przedmiotowego obszaru – przeznaczonego zgodnie ze Studium jako tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych, z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa – może wciąż zostać zabudowana budynkami o funkcji produkcyjno-magazynowej i usług technicznych, w celu ustalenia, czy na przedmiotowym obszarze możliwe jest zachowanie przewagi podstawowej funkcji określonej w Studium nad funkcją dopuszczalną, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że uchwała jest sprzeczna ze Studium; 3) art. 147 § 1 Ppsa z zw. z art. 94 ust. 2 Usg poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że uchwała nie spełnia warunku niesprzeczności ze Studium, podczas gdy uchwała jest z nim zgodna, ponieważ jej postanowienia nie naruszają ustaleń zawartych w Studium, a także nie pozostają z nimi w sprzeczności w zakresie przewidzianego przeznaczenia terenu oraz parametrów zagospodarowania, co zostało błędnie ocenione przez sąd pierwszej instancji; 4) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art 91 ust. 4 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykorzystaniu skutku prawnego "naruszenia prawa" w sentencji wyroku w sytuacji, gdy sprawa była rozpatrywana przez sąd administracyjny, zatem zastosowanie powinien znaleźć art. 94 ust. 2 Usg, co doprowadziło do sformułowania błędnej sentencji orzeczenia skutkującego niemożnością ustalenia skutków prawnych wyroku; 5) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na powołaniu się w uzasadnieniu wyroku na art. 94 ust. 2 Usg oraz jednoczesne zastosowanie w treści sentencji wyroku skutku prawnego z art 91 ust. 4 Usg, co doprowadziło do sformułowania błędnej podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. 5.7. W skardze kasacyjnej Inwestora sformułowano ponadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy w związku z ustaleniami Studium w zakresie przeznaczenia terenu inwestycji w ramach planszy kierunków stanowiącej załącznik B-4, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium nie został spełniony w sytuacji, gdy: a) niesprzeczność, o której mowa w art. 5 ust. 3 specustawy należy interpretować w sposób umożliwiający realizację inwestycji zgodnych z kierunkowymi założeniami planistycznymi, w tym w ramach funkcji dopuszczalnych określonych w Studium, co w niniejszej sprawie zostało spełnione; b) WSA w Kielcach de facto zinterpretował przesłankę niesprzeczności traktując ją jako wymóg pełnej zgodności uchwały z kierunkami określonymi w Studium, co wykracza poza literalne brzmienie i cel regulacji art. 5 ust. 3 specustawy oraz jest sprzeczne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym; c) zgodnie ze Studium w zakresie odpowiadającym terenowi inwestycji zabudowa mieszkaniowa Inwestora została uznana jako niezgodna ze Studium, ponieważ w innych częściach Studium przewidziano obszary o jednorodnym, typowo mieszkalnym charakterze w sytuacji, gdy sam fakt istnienia takich terenów nie oznacza, że przedmiotowy teren, gdzie literalnie dopuszczone jest mieszkalnictwo, traci taki charakter, w szczególności w sytuacji, gdy art. 5 ust. 3 specustawy tworzy warunek "niesprzeczności", a nie warunek "zgodności" ze Studium; d) WSA w Kielcach uznał, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium w realiach przedmiotowej sprawy należy uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo zrealizowania inwestycji mieszkalnej o charakterze dopuszczalnej, zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych w ramach obszaru, na którym znajduje się inwestycja, podczas gdy takie stanowisko w praktyce prowadziłoby do konieczności każdorazowej weryfikacji, czy w momencie wydawania uchwały większą powierzchnię procentową przedmiotowego obszaru zajmuje zabudowa podstawowa czy dopuszczalna, co nie wynika z zapisów Studium, ani z przepisów specustawy, a ponadto prowadzi do absurdalnych i niemożliwych do realizacji wniosków; e) sąd pierwszej instancji przyjął z niewiadomych powodów, że: - "przewagę" zabudowy o funkcji produkcyjno-magazynowej i usług technicznych w stosunku do zabudowy mieszkaniowej należy obliczać wyłącznie w ramach części Studium ograniczonej do obszaru pomiędzy ulicami E., D., S. oraz Ż., z pominięciem obszaru znajdującego się na wschód od ul. Ż., który posiada to samo przeznaczenie, jak również innych terenów, gdzie dominuje funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej; - w ramach analizy, która funkcja określona w Studium przeważa w terenie, nie uwzględnia się działek niezabudowanych; 2) art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że negatywna opinia Komisji stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, podczas gdy ze wskazanego przepisu, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uwagi i opinie nie są wiążące dla rady gminy, zwłaszcza że opinia Komisji nie wyraża uzasadnionych zarzutów i pozostaje bez znaczenia wobec planowanej Inwestycji, a zawiera jedynie wątpliwości dotyczące racjonalności proponowanych rozwiązań. 5.8. Skarżący kasacyjnie Inwestor wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ponadto wnosi o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 5.9. W skardze kasacyjnej Inwestora rozwinięto argumentację poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Zdaniem tego skarżącego kasacyjnie dopiero realizacja odmiennej, nieprzewidzianej w Studium typu zabudowy, stanowiłoby zmianę kierunków zagospodarowania, a nie wykonanie inwestycji zgodnie z dopuszczalną funkcją przewidzianą w Studium. 5.10. W piśmie skarżącej Spółki z 9 kwietnia 2025 r. wniesiono o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z wyroku WSA w Kielcach z 19 lutego 2025 r. II SA/Ke 396/24, w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 28 maja 2024 r. znak IR.I.7840.14.3.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 8 grudnia 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę, które to decyzje zostały wydane na podstawie zaskarżonej uchwały, na okoliczność trwałej i nieusuwalnej wady zaskarżonej uchwały, która opisuje inwestycję jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami, gdy tymczasem inwestycja określona zaskarżoną uchwałą obejmuje budowę dwóch budynków wielorodzinnych, co biorąc pod uwagę związanie organu wydającego pozwolenia na budową uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powoduje, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki ustalenia WSA w Kielcach zawarte w zaskarżonym wyroku są prawidłowe, logiczne i w pełni zgodne z wiążącą wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 42/24. 5.11. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy skarżącego kasacyjnie Inwestora oraz skarżącej Spółki, wnosili i wywodzili, jak w uprzednio sformułowanych pismach procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi kasacyjne zostały oparte na częściowo usprawiedliwionych podstawach. 6.2. Zdaniem Sądu, a wbrew oczekiwaniom skarżącej Spółki, wyrok wydany przez WSA w Kielcach z 19 lutego 2025 r. II SA/Ke 396/24, w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 28 maja 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 8 grudnia 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Inwestorowi pozwolenia na budowę, które to decyzje zostały wydane na podstawie zaskarżonej uchwały, nie może stanowić "okoliczności trwałej i nieusuwalnej wady zaskarżonej uchwały", która ujmuje inwestycję jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z usługami, gdy tymczasem inwestycja określona zaskarżoną uchwałą obejmuje budowę dwóch budynków wielorodzinnych. Wyrok II SA/Ke 396/24 jest wyrokiem nieprawomocnym, wyrokiem tym sąd wojewódzki nie oceniał wszak legalności przedmiotowej uchwały, ale odnosił się do konkretnego projektu budowlanego. Lektura tego wyroku wskazuje ponadto, że sąd wojewódzki orzekając w/w wyrokiem uwypuklił, że przedmiotowa uchwała obowiązuje i wiązała organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę. 6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny Inwestora odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, gdy idzie o podnoszenie lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 94 ust. 2 Usg i art. 147 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie identyfikowalny sposób przyczyny podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, gdy idzie o trafność przyjętej oceny przez sąd pierwszej instancji w aspekcie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. "Lakoniczność" uzasadnienia sama w sobie nie stanowi powodu, aby dopatrywać się naruszenia cyt. przepisu, ponadto takie stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej Inwestora jest wysoce subiektywne, skoro uwzględnić, że część tzw. "zważeniowa" zaskarżonego wyroku liczy blisko 20 stron. 6.4. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 Usg, tak, jak zostały skonstruowane w skardze kasacyjnej Inwestora, wymagają potraktowania – wbrew formalnemu oznaczeniu – jednak jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, skoro w ich rozwinięciu podniesiono niewłaściwe zastosowanie przepisów Usg. Chodzi tu bowiem nie tyle o zarzut naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, co powyżej już oceniono jako nietrafny, ale o niewłaściwe zastosowanie formuły orzeczenia sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę na uchwałę, nie będącą aktem prawa miejscowego, gdy w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny upłynął już okres roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji bowiem dochodząc do przekonania, że zaskarżona uchwała dotknięta jest innymi niż – w rozumieniu art. 91 ust. 4 Usg – nieistotnymi naruszeniami prawa, uwzględniając charakter prawny zaskarżonej uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego, niewłaściwie skonstruował swoje rozstrzygnięcie, sprowadzające się do stwierdzenia, że "zaskarżona uchwały została wydana z naruszeniem prawa i z powołaniem się na przepis art. 94 ust. 2 Usg. W podstawie prawnej wyroku sądu pierwszej instancji powołano art. 147 Ppsa, z którego § 1 wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd pierwszej instancji posłużył się zatem takim sformułowaniem, jak przewidziane w art. 147 § 1 Ppsa, dochodząc do wniosku, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, ale przepis szczególny – art. 94 ust. 1 Usg – wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Rzecz jednak w tym, że orzekając na podstawie art. 94 § 2 Ppsa, który zresztą został przywołany w motywach zaskarżonego wyroku, należało wprost posłużyć się formułą orzeczenia o niezgodności prawem, skoro skutkiem takiego orzeczenia ma być utrata mocy prawnej takiej uchwały z dniem orzeczenia "o jej niezgodności z prawem". 6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa podniesiony w skardze kasacyjnej Rady Miasta Kielce, oraz zarzut naruszenia powyższego przepisu w zw. z art. 106 § 3 Ppsa, podniesiony w skardze kasacyjnej Inwestora. W myśl art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Taka regulacja oznacza zakaz dla sądu administracyjnego wyjścia poza akta sprawy, a przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu wywodzenie przez skarżący kasacyjnie organ, że poprzez wydanie zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia cyt. przepisu wskutek błędnej analizy akt sprawy, nie dowodzi naruszenia tegoż przepisu. Co się tyczy efektu owej błędnej analizy, czyli przyjęcia przez sąd pierwszej instancji sprzeczności inwestycji z zapisami Studium, tudzież opierania się przez sąd a quo na opinii Komisji, to tak skonstruowane podstawy nie mogą dowodzić skuteczności naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, ale mogą być podstawą wywodzenia naruszenia innych przepisów prawa. Podobną ocenę wyrazić wypadnie wobec zarzutu kasacyjnego Inwestora odnośnie naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa. Drugi z tych przepisów określa, że sąd może, z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Inwestor kwestionuje w ten sposób oparcie wyroku o treść dokumentu prywatnego, sporządzonego przez skarżącą Spółkę, a sprowadzającego się do zestawienia działek obszaru analizowanego, przeznaczonych pod inną niż przeważająca funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych. Konstruując ten zarzut Inwestor wywodzi, że sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął treść tego dokumentu, bez jego merytorycznej analizy. Rzecz w tym, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia chociażby art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego (ustawa z 17 listopada 1964 r., Dz. U.2024, poz. 1568; K.p.c.), w zw. z art. 106 § 5 Ppsa, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.c. do postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny. Z tych względów i pamiętając o związaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej, przyjdzie uznać, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa. Odrębną kwestią jest trafność poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, gdzie dokonując wykładni przepisów Studium w aspekcie niesprzeczności z inwestycji z jej ustaleniami, sąd a quo posłużył się tym właśnie dokumentem prywatnym przedstawionym przez Spółkę. 6.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy, wedle którego "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komisję urbanistyczno-architektoniczną". O ile Rada Miasta Kielce zarzuciła naruszenie cyt. przepisu poprzez jego błędne zastosowanie, o tyle Inwestor w swojej skardze kasacyjnej podnosi zarzut jego błędnej wykładni, oba podmioty skarżące kasacyjnie zarzucają przy tym sądowi pierwszej instancji opieranie swego rozstrzygnięcia o negatywną dla inwestycji opinię Komisji. Rzecz w tym, że w ten sposób zwalczając kwestionowany wyrok i przyjętą w nim argumentację, nie dowodzi się naruszenia wskazanego w tej podstawie obu skarg kasacyjnych, przepisu specustawy. Wynika bowiem z niego jedynie nakaz oznaczonego rodzaju zachowania m. in. przez Prezydenta Miasta Kielce, wyrażający się w jego obowiązku powiadomienia Komisji o "możliwości przedstawiania opinii". To zaś, jak jest ta opinia, jej treść i ewentualne znaczenia dla oceny legalności podjętej uchwały w przedmiocie inwestycji mieszkaniowej, jest odrębnym zagadnieniem. W zaskarżonym wyroku obszernie eksponowano treść opinii Komisji, dochodząc do wniosku, że należy uwzględnić wyrażane w treści opinii tego podmiotu negatywne oceny zamierzenia inwestycyjnego, zarzuty sprzeczności z ustaleniami Studium, brak wprowadzenia jakichkolwiek modyfikacji w źródłowym wniosku inwestora w następstwie zapoznania się z treścią opinii Komisji. Niezależnie jednak od tego, czy sąd pierwszej instancji oparł nietrafnie główną oś argumentacyjną swych wywodów w zaskarżonym wyroku właśnie na treści negatywnej opinii, Sad Naczelny jest związany podstawami kasacyjnymi, te zaś – w obu skargach kasacyjnych – odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy, nie są usprawiedliwione. 6.7. Usprawiedliwione są przede wszystkim – wskazane w obu skargach kasacyjnych – zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy. Sąd pierwszej instancji jako zasadniczy powód przemawiający za uwzględnieniem skargi, przyjął stwierdzenie o braku zgodności inwestycji mieszkaniowej ze Studium, w czym przede wszystkim eksponował – negatywne dla inwestycji – stanowisko Komisji, przedstawione na jej posiedzeniu z 4 stycznia 2023 r. Sąd a quo krytycznie ocenił brak odniesienia się do tej opinii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dokonując wykładni ustaleń Studium obowiązujących dla obszaru planowanej inwestycji, sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że znaczenie językowe pojęcia "przewagi" użytej w planszy studium uzasadnia zatem założenie, że na terenie planowej inwestycji (w przeciwieństwie do pozostałych terenów), powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie może być mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone w studium. W ocenie sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji warunek niesprzeczności uchwały ze Studium należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej – zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych. "Jednakże wobec uchwalenia zaskarżonej uchwały nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego studium. Tym samym realizacja inwestycji mieszkaniowej dopuszczonej zaskarżoną uchwałą zakłóci również ustalone w studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. W takiej sytuacji zamierzenie inwestora obejmujące inwestycję mieszkaniową nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów – co skarżący wykazał w swoim piśmie procesowym kierowanym do NSA z 23 stycznia 2024 r., do którego dołączył stosowne wyliczenia". Tego stanowiska Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela. 6.8. Brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały podnoszony w skardze i uwzględniony w jakiejś mierze przez sąd pierwszej instancji, nie jest okolicznością ważącą dla przyjęcie skuteczności samej skargi. Jak wyjaśniono to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19, CBOSA.nsa.gov.pl, i tam wskazane inne judykaty), brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, w szczególności odniesiono się w niej do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, uznając iż nie są one zaspokojone. To zagadnienie podlegało uznaniu organu stanowiącego gminy, która w tym względzie ma pewną swobodę oceny takiego uwarunkowania podjęcia przedmiotowej uchwały. W judykaturze wskazuje się słusznie, że ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2090/21, LEX nr 3331429). W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 4 specustawy miał następujące brzmienie: "Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Wypadnie zauważyć, że na mocy art. 45 pkt 3) lit. a) ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688), w art. 7 ust. 4 specustawy skreślono zdanie drugie. Tym samym, ustawodawca rezygnując z uwarunkowania wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procedurze podejmowania uchwały na podstawie specustawy, dał wyraz temu, że kwestii tej nie traktuje jako warunkującej podjęcie uchwały tego typu (niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia – korzystnego lub niekorzystnego dla inwestora). W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, dokonywanie oceny odnośnie kierunku podjęcia uchwały na podstawie specustawy, uwzględniając uwarunkowanie zawarte w art. 7 ust. 34 zd. 2 specustawy, nie mogło być jednak domeną legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/22, LEX nr 3510257), w judykaturze – odnoszącej się do stanu prawnego z daty podejmowania spornej uchwały – wywodzono zasadnie, że nawet brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., II OSK 1888/22, LEX nr 3558293). 6.9. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 16 § 1 oraz art. 8 § 1 "k.p.a." (choć tego w uzasadnieniu skargi nie rozwinięto tego skrótu przyjdzie uznać, że chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego – ustawę z 14 czerwca 1960 r. Dz. U. 2020, poz. 2000, K.p.a. – uwaga Sądu) jest chybione, skoro w myśl art. 14 specustawy do spraw określonych w rozdziale "Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych" cyt. ustawy, a w takim trybie podjęto zaskarżoną uchwałę, nie stosuje się przepisów K.p.a. 6.10. Istota sprawy sprowadza się do rozumienia pojęcia niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium, w rozumieniu art. 5 ust. 2 specustawy, wedle którego "Inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych, w których eksponuje się – przy dokonywaniu wykładni pojęcia niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium – konieczność uwzględnienia konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego oraz prawa samorządu gminnego do realizacji polityki przestrzennej. W tym zakresie – a wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – Rada Miasta Kielce była – odmiennie niż to było zaprezentowane w opinii Komisji – uprawniona była do przyjęcia ustalenia, że zamierzona inwestycja mieszkaniowa nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Tereny planowanej inwestycji w ustaleniach Studium zawierają następującą treść: "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". W ocenie Sądu Naczelnego takie ustalenie w obowiązującym Studium oznacza niesprzeczność w rozumieniu art. 5 ust. 3 specustawy. Trafnie w skardze kasacyjnej Inwestora wskazuje się, że pojęcie "niesprzeczności" musi oznaczać coś innego niż "zgodność". Dopuszczenie w Studium oznaczonej funkcji zabudowy, a w przedmiotowej sprawie jest nią także "mieszkalnictwo", w praktyce oznacza ową "niesprzeczność". Pojęcia tego typu są przedmiotem uwagi judykatury, trafnie w tym względzie w skardze kasacyjnej Inwestora przywołano wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15 (LEX nr 2315759). W wyroku tym stanowczo opowiedziano się za tym, że rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Wprawdzie judykat ten dotyczył kwestii dokonywania autointerpretacji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy dla potrzeb oceny zgodności z nim ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak stanowi wskazówkę, aby rozróżniać pojęcie niesprzeczności i zgodności z ustaleniami Studium. 6.11. Sąd w tym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r., II OSK 500/23 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, te same reguły winny być stosowane przy autointerpretację ustaleń przedmiotowego Studium, gdy idzie o ocenę ziszczenia się przesłanki niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami tego aktu polityki przestrzennej gminy. Trafne są zatem te wywody zawarte w skargach kasacyjnych, w których przekonuje się, że dopuszczenie na obszarze planowanej inwestycji funkcji mieszkalnictwa oznacza w praktyce stan niesprzeczności zamierzonej inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami Studium. Dodatkowym argumentem dla przyjęcia tego ustalenia jest chociażby samo ratio legis specustawy wyrażone w jej tytule: "O ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących". Warto także dostrzec, że sam ustawodawca dopuszcza nawet sprzeczność planowanej inwestycji mieszkaniowej w odniesieniu do terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 specustawy). Tym samym nie jest usprawiedliwione przyjęcie braku niesprzeczności planowanej inwestycji mieszkaniowej ze Studium, skoro dla tegoż obszaru inwestycyjnego przewidziano w nim, ze są to tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Nie sposób w konsekwencji także podzielić stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku odnośnie wykluczenia przyjęcia stwierdzenia o niesprzeczności, co motywowane było opieraniem się o dane przedstawione przez skarżąca Spółkę co do procentowego udziału terenów zajętych na cele produkcyjno-magazynowe i usług technicznych, a co wynikać miało z użycia w treści Studium sformułowania odnośnie "przewag" tego typu funkcji. 6.12. W konkluzji powyższych uwag dojść należało do wniosku, że skargi kasacyjne zostały oparte na częściowo usprawiedliwionych podstawach, a skarga nie była usprawiedliwiona. Niesporne jest, że obszar planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestora był kompletny, zachowano procedurę uzgadniania i opiniowania tegoż wniosku. Okoliczność zajęcia negatywnego stanowiska co do planowanej inwestycji mieszkaniowej przez opiniującą go Komisję, sama przez się nie dyskwalifikuje podjętej następnie i pozytywnej dla inwestora uchwały, skoro z treści art. 7 ust. 16 specustawy wynika, że do czasu jej podjęcia, inwestor "może modyfikować" swój wniosek, a jego modyfikacja "może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień". W przedmiotowej sprawie inwestor wniosku nie zmodyfikował, świadomość tej negatywnej opinii Komisji Rada Miasta Kielce posiadała, co wynika z treści uzasadnienia podjętej uchwały. Walor prawny formy współdziałania komisji urbanistyczno-architektonicznej w stosunku do wniosku inwestora o podjęcie uchwały w trybie specustawy, został określony jako opinia, zatem nie ma on takiego znaczenia jak forma uzgodnienia. Rada Miasta Kielce podejmując pozytywną dla inwestora uchwałę nie podzieliła zatem stanowiska wyrażonego w opinii Komisji. Formą podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu specustawy, jest uchwała rady gminy, jako organu stanowiącego. To zatem do rady gminy, a nie do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej należy wiążące podjęcie rozstrzygnięcia także w kwestii niesprzeczności planowanej inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rolą sądu rozstrzygającego rozbieżność w tej kwestii między organami, obok dokonywania wykładni ustaleń studium, jest także wzięcie pod rozwagę potrzeby ochrony samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 Usg). 7.1. Z wyłuszczonych względów, uznając przy tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono jak w pkt 1. wyroku. 7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2) Ppsa.