II OSK 1888/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 174/22 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 20 grudnia 2021 r. nr LXX/631/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., VIII SA/Wa 174/22, oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 20 grudnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miejska w Radomiu w dniu 20 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr LXX/631/2021 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Radomiu, działając na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (j.t.Dz.U.2021.1538; dalej: specustawa mieszkaniowa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2021.1372 ze zm.; dalej: u.s.g.). W § 1 uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej pod nazwą: budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i parkingami, zlokalizowanych na części działki nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Radomiu (arkusz [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...]). Pismem z 28 stycznia 2022 r. M. S., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi przypadek sprzeczności z ustaleniami Studium obowiązującego na terenie inwestycji (X etap zmiany Studium obejmujący tereny położone w rejonie Zalewu Borki w Radomiu, uchwalony na mocy uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z 30 listopada 2009 r. nr 642/2009 w sprawie uchwalenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radom uchwalonego uchwałą nr 221/99 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 29 grudnia 1999 r.). Przewiduje ono bowiem, że obszar lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej znajduje się w obszarze przeznaczonymi pod zabudowę o funkcji intensywnej, oznaczonej symbolem MW (w części dotyczącej lokalizacji budynków wielorodzinnych, drogi, parkingi) oraz w obszarze systemów terenów zielonych otwartych i usług miastotwórczych, oznaczonych symbolem TO (w części lokalizacji placu zabaw oraz zieleni urządzonej). Z treści Studium w brzmieniu uchwalonym przez X etap zmiany (3.1. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i przeznaczenia terenów oraz załącznik nr 6 do zmiany Studium) wynika, że teren w rejonie zalewu Borki został przeznaczony w części pod funkcje sportowo-rekreacyjne, ale i mieszkaniowe, w tym o wysokiej intensywności oraz mieszkaniowo-usługowe. Uchwała obejmująca X etap zmiany Studium nie dokonała żadnych zmian względem uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z 29 grudnia 1999 r. nr 221/99 odnośnie do wskaźników dotyczących zagospodarowania terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego w tym zakresie ma zastosowanie Studium z 1999 r. (punkt 3.2. tekstu), które określa wskaźnik intensywności zabudowy na terenach zabudowy intensywnej (0,7-1,2) i ekstensywnej (budynki niskie, jednorodzinne: 0,15-0,7). Wskaźnik intensywności w planowanej zabudowie intensywnej określony we wniosku (strona 6) został ustalony na poziomie 0,81, co jest zgodne z parametrami tego wskaźnika w Studium z 1999 r. (punkt 3.2. Mieszkalnictwo – kierunki rozwoju). Zatem zamierzone przedsięwzięcie, polegające na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami i parkingami, zlokalizowanych na działce nr [...] (współwłasność 7 osób fizycznych, z którymi zawarto porozumienia - załącznik nr 15 oraz nr 17.1-17.7 do wniosku) i częściowo na działce nr [...] (własność inwestora – załącznik nr 14 do wniosku) przy ul. [...] w Radomiu, jest zgodne z obowiązującym aktualnie Studium, a tym samym z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu realizacja inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, którą inwestor pragnie wykonać w trybie tej ustawy, jest możliwa niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wymagana jest jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami Studium. Sąd wskazał, że inwestor do wniosku załączył koncepcję urbanistyczno-architektoniczną (załącznik nr 3), która w punkcie 8 części opisowej zawiera kwestionowane przez skarżącą elementy dotyczące charakteru zabudowy terenu inwestycji i jej okolicy oraz wskazania powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Wynika z niej, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie będzie negatywnie oddziaływać na otaczającą zabudowę. Zarzut zawarty w punkcie 2 skargi nie zasługuje więc, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Co do zarzutu zawartego w punkcie 3 skargi Sąd stwierdził, że nawiązuje on do zarzutu z punktu 1, wskazującego na naruszenie przez organ art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie miasta Radomia i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Sąd stwierdził, że tak sformułowany przez stronę zarzut jest niezasadny, ponieważ planowana inwestycja mieszkaniowa jest zgodna z polityką przestrzenną rozwoju miasta zawartą w Studium oraz działaniem w kierunku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Sąd wskazał, że Rada Miasta wykazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze ww. elementy. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że planowana inwestycja nie dotyczy terenu uzdrowiska, a więc nie jest konieczna opinia ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 7 ust. 12 pkt 2 specustawy mieszkaniowej), jak również nie była wymagana opinia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska – w odniesieniu do form ochrony przyrody, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody (art. 7 ust. 12 pkt 13 specustawy mieszkaniowej). To samo dotyczy wymagań zawartych w art. 7 ust. 12 pkt 16 specustawy mieszkaniowej. Nie była wymagana w przedmiotowym wypadku opinia starosty, którą należy uzyskać w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, bo nie występują takie czynniki na terenie planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu wniosek inwestora złożony 25 października 2021 r., skorygowany 28 października 2021 r., spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej i nie było potrzeby wzywania do usunięcia braków formalnych w trybie art. 7 ust. 9 tej ustawy. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi mówiący o brakach formalnych wniosku. Zaskarżona uchwała w § 6 określiła zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu, wynikające z wniosku inwestora, a ujęte na stronie 3 wniosku oraz w załączonej do niego analizie urbanistyczno-architektonicznej. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 5 skargi, Sąd zauważył, że wskazana przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta Radomia z 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, którą strona zaskarżyła do sądu administracyjnego (sprawa w toku pod sygnaturą VIII SA/Wa 706/21), nie jest załącznikiem do wniosku inwestora. Do wniosku złożonego 25 października 2021 r. załączono bowiem ostateczną decyzję w tym przedmiocie z 15 września 2021 r. (załącznik nr 16), w której również stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i parkingami, zlokalizowanych na części działki nr [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w Radomiu (punkt I decyzji), określono istotne warunki korzystania z terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia (punkt II decyzji) oraz przedstawiono charakterystykę przedsięwzięcia (punkt III decyzji). Jak wynika z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę decyzja środowiskowa z 12 kwietnia 2021 r. dotyczyła wcześniejszego wniosku inwestora, który nie był procedowany. Planowana wówczas inwestycja mieszkaniowa polegała na budowie zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi naziemnymi i infrastrukturą techniczną wyłącznie na działce nr [...] przy ul. [...] w Radomiu. Natomiast decyzja środowiskowa z 15 września 2021 r. uprawomocniła się z dniem 14 października 2021 r. (adnotacja na 11 stronie decyzji) i zgodnie z jej treścią należy realizować przedmiotową inwestycję (por. § 8 ust. 3 pkt h uchwały). Tym samym § 12 uchwały nie narusza art. 27 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, który przewiduje procedurę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez sprzeczność § 12 w/w uchwały z decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i określenia istotnych warunków korzystania z terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz podjęcie zaskarżonej uchwały mimo braku prawomocności decyzji środowiskowej - skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w Radomiu z 15 czerwca 2021 r., doręczonej 8 lipca 2021 r., w przedmiocie utrzymania w mocy w/w decyzji środowiskowej Prezydenta i obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym prowadzone jest postępowanie, przy czym kolejna decyzja administracyjna w tym przedmiocie z 15 września 2021 r. (załącznik nr 16), w której również stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i parkingami, zlokalizowanych na części działki nr [...] oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w Radomiu dotyczy tożsamej inwestycji jak w decyzji z dnia 12 kwietnia 2021 r., w związku z czym Rada Miejska w Radomiu powinna zostać poinformowana, że w przedmiocie decyzji środowiskowych zostały wydane dwie decyzji, z czego jedna jest zaskarżona, natomiast niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego, o to samo przed tym samym organem i wydanie drugiej tożsamej decyzji (organ powinien odmówić wydania drugiej decyzji), na podstawie której podjęto zaskarżoną uchwałę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez wyrażenie za pośrednictwem zaskarżonej uchwały zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia uchwały; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej, poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miasta, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a, c specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 ust. 9 tej ustawy, a także art. 7 ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy mieszkaniowej, poprzez nieuwzględnienie we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, linii energetycznej, wpływu inwestycji na środowisko oraz w zakresie położenia inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Mlecznej, najważniejszego korytarza ekologicznego miasta oraz zalewu na osiedlu Borki, na którym ma powstać inwestycja, a w konsekwencji podjęcie uchwały w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy poprzez niezgodne określenie odległości i liczby kondygnacji w zaskarżonej uchwale od tych wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja środowiskowa z 12 kwietnia 2021 r. dotyczyła wcześniejszego wniosku inwestora, który nie był procedowany. Decyzja ta bowiem dotyczyła przedsięwzięcia, które miało być zrealizowane na działce nr [...], podczas gdy decyzja z 15 września 2021 r. dotyczyła przedsięwzięcia zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Objęcie decyzjami różnych działek sprawia, że ich przedmiot nie jest tożsamy. Nie można zatem uznać, że obie decyzje dotyczyły tożsamej inwestycji, skoro lokalizacja planowanych przedsięwzięć była różna. Zarzut ten jest więc niezasadny. Nie jest też uzasadniony drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, gdyż planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, co należycie wykazano w motywach zaskarżonego wyroku i przywołano w przedstawionym wyżej opisie tych motywów. Abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., II OSK 2090/21, ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy tej ustawy powinno się interpretować ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem, a nie rozszerzająco, poprzez formułowanie obowiązków, które nie wynikają wprost z brzmienia obowiązujących przepisów. W ocenie NSA wyrażonej w omawianym wyroku, brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Uwagi te są aktualne również w odniesieniu do niniejszej sprawy. Odnosząc się do trzeciego zarzutu – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy – również uznać go należy za niezasadny, gdyż przedłożona przez inwestora koncepcja urbanistyczno-architektoniczną – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – uwzględnia charakter zabudowy miasta, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy, a także wystarczająco wiąże przestrzennie planowaną inwestycję z terenami otaczającymi. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w tym zakresie kontrolę zaskarżonej uchwały i stanowisko swoje należycie umotywował. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tej kwestii stanowi jej subiektywną ocenę, obiektywnie jednak stanowiska tego nie można podzielić. Zarzut czwarty – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a) i c) w zw. z ust. 9 oraz ust. 12 pkt 2, pkt 13 i pkt 16 specustawy – w realiach niniejszej sprawy nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, gdyż do kwestii poruszanych w tym zarzucie WSA należycie ustosunkował się w motywach zaskarżonego wyroku, prawidłowo je rozważył i słusznie uznał, że powyższe unormowania nie zostały naruszone. Rozważania Sądu I instancji w powyższych kwestiach przedstawiono w opisie motywów zaskarżonego wyroku. Są one wystarczające do uznania stanowiska WSA za prawidłowe. Zarzut piąty – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy – także nie podlegał uwzględnieniu. Istotą uchwał podejmowanych na postawie specustawy mieszkaniowej jest – co wynika z art. 5 ust. 3 tej ustawy – realizacja tych inwestycji niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwoływanie się do wskazań zawartych w planie miejscowym jest więc chybione. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.