II OSK 280/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 168/24 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 168/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S., zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) do załatwienia sprawy z podania S.S. z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że GINB dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), wymierzył GINB grzywnę w wysokości 1 000 złotych (pkt 4); zasądził od GINB na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez błędne uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie o doręczenie decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak [...], podczas gdy GINB nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie wobec zrealizowania wniosku strony w dniu 31 grudnia 2021 r.; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że bezczynność GINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ wobec zrealizowania wniosku strony w dniu 31 grudnia 2021 r.; 3) art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt lI OSK 2405/22 przesądził ostatecznie o bezczynności organu w sprawie, podczas gdy NSA we wskazanym orzeczeniu wyraził pogląd prawny o dopuszczalności skargi i nakazał Sądowi I instancji poczynić własne ustalenia w zakresie ewentualnej bezczynności organu. GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GINB stwierdził, że sprawa z podania S.S. z 24 listopada 2021 r. została zakończona przed wniesieniem przez niego skargi na bezczynność, gdyż organ przy piśmie z 31 grudnia 2021 r., znak: [...], przesłał skarżącemu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z 30 kwietnia 2014 r. Wysłana skarżącemu kopia decyzji została potwierdzona za zgodność z oryginałem co jest równoznaczne z oryginałem decyzji. Niezasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że w wydanych w sprawie orzeczeniach NSA, wyrażony został wiążący pogląd w zakresie brzmienia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. NSA w dotychczasowych orzeczeniach zwracał uwagę jedynie na kwestie proceduralne, których dochowanie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Brak własnych ustaleń Sądu stanowi przesłankę uchylenia skarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, jakoby Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2405/22 przesądził już, iż GINB pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji powołując się na ww. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał jedynie, że jest nim związany i na jego mocy obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność związanej z brakiem doręczenia skarżącemu decyzji. Tak zaprezentowanie stanowisko nie może świadczyć o naruszeniu ww. przepisów, bowiem wynika wprost z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, lecz podstawy do merytorycznej oceny bezczynności organu związanej z brakiem doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, jako istotnego elementu praw podstawowych, gwarantowanych konstytucyjnie - zapewnienia prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym zwrócił również uwagę, że Sąd I instancji związany był postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16, w którym przesądzone zostało, że decyzja GINN z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: [...] nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że od daty wpływu wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. organ pozostawał w bezczynności. Oceny tej nie może zmienić podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność doręczenia skarżącemu, przy piśmie z 31 grudnia 2021 r., znak: [...], poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji z 30 kwietnia 2014 r. Art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie (stronom) decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się oryginał. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydawania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć li tylko wypis bądź odpis decyzji (wyrok NSA z 22 października 2021 r. I OSK 576/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie oraz w doktrynie. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu stronie "decyzji", a więc oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu, czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie. Uprawniony wydaje się zatem wniosek, iż gdyby ustawodawcy chodziło o doręczenie jedynie "odpisu" decyzji, przesądziłby o tym w wyraźny sposób w treści art. 109 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie Wyd. C.H.Beck 2011, s. 443; M. Jaśkowska, A. Wrobel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4 wydanie Wyd. Wolters Kluwer Polska 2011, s. 680-681, postanowienie NSA z 8 maja 2014 r. II GSK 987/14, wyroki NSA z 8 maja 2014 r. II GSK 987/14, z 13 września 2013 r. I OSK 2932/12, z 28 marca 2013 r. II OSK 2321/11, z 12 stycznia 2011 r. I OSK 782/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza sporem pozostaje, że oryginał decyzji GINB z 30 kwietnia 2014 r. do tej pory nie został prawidłowo doręczony skarżącemu, wobec czego uzasadniony był wniosek Sądu I instancji, iż w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Trafna była także ocena Sądu I instancji, iż bezczynność GINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność z rażącym naruszeniem prawa ma miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jak natomiast zauważył Sąd I instancji stan bezczynności (do czasu wydania wyroku) trwał prawie trzy lata od daty złożenia wniosku. Pomimo ponaglenia wniesionego przez skarżącego w dniu 1 kwietnia 2022 r. organ nadal pozostawał w bezczynności. Stan ten trwa także przez kolejne miesiące po wniesieniu skargi do Sądu. Tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji mogącej podważyć ocenę Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.