III OSK 2327/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1962/23 o odrzuceniu skargi I.I na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 lipca 2023 r., nr DKS8.1125.37.2023.EDE w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 maja 2024 r., II SA/Wa 1962/23 odrzucił skargę I.I (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 lipca 2023 r., nr DKS8.1125.37.2023.EDE, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: "Dyrektor IAS") decyzją z 31 maja 2023 r., wydaną na podstawie art. 226b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2023 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 roku, poz. 615 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego po osiągnięciu 25 lat służby. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że kres służby skarżącego nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 226 b ust. 1 i 2 ustawy o KAS, w związku z tym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") decyzją z 17 lipca 2023 r., znak: DKS8.1125.37.2023.EDE, uchylił decyzję Dyrektora IAS z 31 maja 2023 r., znak: 2001-IPK2.1110.99.4.2023.22 i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Szef KAS stanął na stanowisku, że zagadnienie stanowiące przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Dyrektora IAS nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i 2 k.p.a.). Szef KAS stwierdził zatem brak podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie, w trybie administracyjnym, co obligowało organ do uchylenia decyzji Dyrektora IAS z 31 maja 2023 r. i umorzenia postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Sąd ten wskazał, że decyzja Dyrektora IAS o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego, została wydana na podstawie art. 226 b ust. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o KAS. Pokreślił, że kwestię rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunków służbowych funkcjonariuszy KAS, uregulowano kompleksowo w Rozdziale 3 Działu VII ustawy o KAS. WSA w Warszawie przywołał brzmienie art. 276 ust. 1-3 i ust. 6 oraz art. 277 ustawy o KAS. Zwrócił jednak uwagę na kluczowe, w ocenie Sądu, znaczenie regulacji zawartej w art. 277 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd wywiódł zatem, że ustawodawca enumeratywnie wymienił sprawy służbowe funkcjonariuszy, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważył, że podobną konstrukcję ustawodawca przyjął w art. 188 ust. 1 i art. 189 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799, ze zm.). Sąd zważył, że sprawy dotyczące świadczeń motywacyjnych, choć co do zasady rozstrzygane w formie decyzji, nie są wymienione w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym, spory o roszczenia w tej kategorii spraw rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Niezależnie zatem od tego, że Szef KAS wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję Dyrektora IAS w B. oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, uznając, iż w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji, to decyzja ta została wydana w sprawie nieobjętej kognicją sądów administracyjnych. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowiło podstawę do odrzucenia skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił też uwagę, że mimo odrzucenia skargi, w świetle art. 277 ustawy o KAS skarżący może dochodzić swoich racji przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm., dalej "p.u.s.a."), oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 277 ustawy o KAS, poprzez przyjęcie, że działanie w zakresie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem złożonej skargi przez sąd pierwszej instancji z uwagi na błędną wykładnię przepisu ustawy o KAS, w rezultacie skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw, co wynika bezpośrednio z treści przepisu art. 266b ust. 3 ustawy o KAS; 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że sprawa nie zależy do kognicji sądu administracyjnego; 3. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać rozpoznana; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 226b ust. 8 w zw. z ust. 1 i 6 ustawy o KAS, poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że decyzja dotycząca świadczenia motywacyjnego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego, ustawodawca powinien ją uwzględnić w przepisie art. 276 ustawy o KAS. Wskazując na powyższe, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Pismem z 22 sierpnia 2024 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny znalazł podstawy do jej uwzględnienia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w przypadku, w którym ustawa KAS przewiduje dla spraw świadczeń motywacyjnych właściwość sądu powszechnego, a organ pierwszej instancji rozstrzygnie tę sprawę w drodze decyzji, zaś organ drugiej instancji uchyli tę decyzję i umorzy postępowanie z uwagi na brak sprawy administracyjnej, to taka decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Szefa KAS stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygający w sprawie organ drugiej instancji orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem, wydając tym samym rozstrzygnięcie procesowe przewidziane w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszedł bowiem do przekonania, że przedmiot, co do którego rozstrzygał organ pierwszej instancji nie jest sprawą administracyjną. W konsekwencji, nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie w przedmiocie świadczenia motywacyjnego, o którym mowa w art. 226b ustawy o KAS. Nieprawidłowym jest zatem uznanie, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego per se, lecz dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Niewątpliwie, taka decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie dotyczy ona bezpośrednio kwestii świadczenia motywacyjnego, lecz oceny organu drugiej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego niezasadnie, bez podstawy prawnej, zostało przez organ pierwszej instancji wszczęte i zakończone decyzją administracyjną. Sąd administracyjny powinien zatem merytorycznie rozpoznać skargę na taką decyzję, kontrolując, czy organ drugiej instancji prawidłowo przyjął, że takie postępowanie administracyjne nie może się toczyć i zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W ramach takiej kontroli sądu administracyjnego sąd nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego. Odrzucając skargę, sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wobec czego zaskarżone postanowienie należało uchylić. Argumentacja skarżącego powołana dla uzasadnienia przedmiotowego zarzutu okazała się trafna. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Wobec złożonego przez organ wniosku o przeprowadzenie rozprawy, należy wyjaśnić, iż stosownie do przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.