III OSK 5321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2051/20 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia 7 września 2020 r. nr OPS.DA.0143.2.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddalono skargę na zaskarżoną decyzję, w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej co do wskazania kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach starszy pracownik socjalny i specjalista pracy socjalnej w Ośrodku Pomocy Społecznej [...] i sprawę w tej części przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [....] na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z 7 września 2020 r. nr OPS.DA.0143.2.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie podał poniższy stan faktyczny. Pismem z 6 sierpnia 2020 r. Związek Zawodowy Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. Wskazanie kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia poszczególnych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca dokonanej podwyżki wynagrodzenia oraz jej kwotą w okresie od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r. 2. Wskazanie listy awansowanych pracowników OPS [...] według zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do lipca 2020 r. 19 sierpnia 2020 r. organ przedstawił wnioskodawcy listę awansowanych pracowników ośrodka oraz listę osób, które otrzymały podwyżkę z zaznaczeniem, że ta druga lista zawiera tylko nazwiska tych, którzy wyrazili zgodę na ujawnienie tej informacji lub pełnią funkcje publiczne. 20 sierpnia 2020 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z pkt 1 w stosunku do 15 osób, zatrudnionych na stanowiskach pracy: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego. Jako uzasadnienie odmowy udostępnienia ww. informacji organ wskazał brak zgody osób zatrudnionych na ww. stanowiskach, a tym samym zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ uznał, iż ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie jego dóbr osobistych i sfery prywatności. W odpowiedzi na wydaną decyzję, zgodnie z błędnym pouczeniem organu - wnioskodawca wniósł odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Następnie organ samodzielnie przyjął, że skoro błędnie pouczył stronę (o prawie do wniesienia odwołania, a powinien poinformować stronę o prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy), to może sam skorygować błędnie wydaną decyzję w ten sposób, że potraktuje odwołanie strony jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ nie przesłał zatem wniesionego odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego, ani też nie poinformował strony o błędnym pouczeniu. W rezultacie, 7 września 2020 r., organ wydał decyzję, w której podtrzymał odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, w tym samym zakresie i z tych samych przyczyn, jakie zostały podane w decyzji z 20 sierpnia 2020 r. Związek Zawodowy Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej ZZP OPS [...]) wniósł skargę od ww. decyzji. Sąd I instancji uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie uznał za bezsporne, ponieważ Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacje odnoszące się do wynagrodzeń pracowników mają co do zasady charakter informacji publicznych, gdyż dotyczą kwestii dysponowania przez organ majątkiem publicznym. WSA w Warszawie przyjął także, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego, informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest więc informacją publiczną. Sąd wskazał, że w sprawie organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z pkt 1 wniosku w stosunku do 15 stanowisk pracy, tj. osób zatrudnionych na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie ma wątpliwości, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych, a ponieważ jednocześnie nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności, informacja o ich zarobkach nie podlega ujawnieniu. W tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie jego dóbr osobistych i sfery prywatności. WSA w Warszawie wskazał, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Stwierdził, że osoby zatrudnione na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego, nie pełnią funkcji publicznych. Osoby te wykonują bowiem czynności i zadania o charakterze wyłącznie pomocniczym, organizacyjnym, usługowym. Wyjaśnił przy tym, że nawet jeżeli takie czynności są podejmowane w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15). Ma to ten skutek, że wysokość wynagrodzeń pracowników niepełniących funkcji publicznych może być udostępniona wyłącznie za ich zgodą. A skoro takiej zgody nie udzielono, to organ obowiązany był odmówić udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Sąd I instancji podał ponadto, że znane jest mu stanowisko WSA w Warszawie, wyrażone w sprawie II SA/Wa 372/19, ale stanowiska tego nie podziela i nie uznaje za osobę pełniącą funkcję publiczną np. specjalisty ani starszego specjalisty pracy socjalnej w Ośrodku Pomocy Społecznej, z przyczyn uprzednio wskazanych w uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek Zawodowy Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w części obejmującej nieujawnienie wnioskowanych informacji publicznych o awansach i wynagrodzeniach pracowników socjalnych czyli osób zatrudnionych na stanowiskach starszy pracownik socjalny oraz specjalista pracy socjalnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej kasacyjnie części, rozpoznanie w tym zakresie skargi i w konsekwencji uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie awansów oraz wynagrodzeń osób zatrudnionych na stanowiskach starszy pracownik socjalny oraz specjalista pracy socjalnej. Alternatywnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej kasacyjnie części i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Stosownie do art. 174. pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przez wadliwe przyjęcie, że zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób zatrudnionych jako pracownicy socjalny (na stanowiskach starszego pracownika socjalnego oraz specjalisty pracy socjalnej) mimo, że ograniczenie jawności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a takimi przymiotami charakteryzują się (z mocy prawa) pracownicy socjalni, 2. art. 119 ust. 1 pkt. 1-9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - przez wadliwe przyjęcie, że ustawowo określone zadania pracowników socjalnych nie przesądzają o uznaniu tychże osób za pełniących funkcje publiczne lub co najmniej mających związek z pełnieniem tych funkcji, co w realiach sprawy doprowadziło do nieuzasadnionego uznania prymatu ochrony prywatności nad prawem do informacji publicznej, 3. art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - przez wadliwe przyjęcie przy ocenie statusu pracowników socjalnych, że przyznana im ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych, nie przesądza o ich kwalifikacji jako osób wypełniających zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie istoty sprawy i niezbadanie przez Sąd faktycznego charakteru funkcji pracownika socjalnego, odpowiednio na stanowiskach starszego pracownika socjalnego i specjalisty pracy socjalnej, przez co niemożliwym stało się trafne rozstrzygnięcie co do istoty tych funkcji jako publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach. Uzasadniając złożony wniosek procesowy, organ stwierdził m.in., że u podstaw wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej leży przyjęcie błędnej hipotezy, zgodnie z którą każdy pracownik socjalny, niezależnie od wykonywanych obowiązków służbowych, pełni funkcje publiczne, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się do informacji publicznej, a nie informacji o osobach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie związek zawodowy zasadnie zarzuca naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił istotę sprawy przez niezbadanie faktycznego charakteru funkcji pracowników socjalnych zatrudnionych na stanowiskach starszego pracownika socjalnego i specjalisty pracy socjalnej, co uniemożliwiło ustalenie tego czy pracownicy ci pełnią funkcje publiczne a w konsekwencji czy co do nich zachodzi ograniczenie prawa do informacji o ich wynagrodzeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność tych osób. W sprawie nie było sporne, że Dyrektor OPS jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej i to, że żądane przez Związek Zawodowy we wniosku z 6 sierpnia 2020 r. informacje są informacjami publicznymi. W sprawie niniejszej organ wydał zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji z pkt 1 wniosku w stosunku do 15 stanowisk pracy, tj. osób zatrudnionych na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej i starszego pracownika socjalnego ze względu na to, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych. Zatem prawo do informacji publicznej co do nich jest ograniczone na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na prywatność tych osób. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Natomiast skarżący kasacyjnie Związek Zawodowy zaskarżył wyrok tylko w części dotyczącej nieudostępnienia żądanej w punkcie 1 wniosku informacji dotyczącej dwóch kategorii pracowników socjalnych: specjalisty pracy socjalnej i starszego pracownika socjalnego. Zatem istota sprawy w zakresie udostępnienia informacji o podwyżkach wynagrodzenia tych dwóch kategorii pracowników socjalnych, sprowadza się do ustalenia czy pracownicy ci pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarówno organ w zaskarżonych decyzjach, jak i Związek Zawodowy w postępowaniu administracyjnym i przed sądem I instancji zwracały uwagę, że przy ocenie tego czy pracownik pełni funkcje publiczne, zachodzi konieczność badania uprawnień pracowników, których dotyczą żądane informacje. Należało zatem indywidualnie ocenić każdą osobę, której dotyczy żądana informacja, pod kątem spełnienia przesłanek do zakwalifikowania jej jako osoby, która nie pełni funkcji publicznych. Związek Zawodowy w odwołaniu i skardze szeroko zaakcentował tę kwestię i opisał uprawnienia poszczególnych pracowników, których obejmowała zaskarżona decyzja. Natomiast organ, co prawda w zaskarżonej decyzji podał, że wnikliwie przeanalizował zakres obowiązków pracowników, których dotyczy zaskarżona decyzja i uznał, że nie sprawują one funkcji publicznych, to jednak dowodów na to, że rzeczywiście dokonał takiej analizy, zarówno w decyzji jak i w aktach sprawy brakuje. Organ częściowo odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę a obszernie w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem Sąd I instancji nie zważając na to, że przy kwalifikacji poszczególnych osób, których dotyczy żądana informacja, jako niewykonujących funkcji publicznych, konieczna jest indywidualizacja każdej osoby pod kątem zakresu wykonywanych przez nie obowiązków, stwierdził jedynie ogólnie, że "nie ma wątpliwości, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych, (...) Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, gdyż osoby zatrudnione na stanowisku: informatyka, starszego inspektora, specjalisty, sekretarki, inspektora, podinspektora, kierownika, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego, nie pełnią funkcji publicznych. Osoby te wykonują bowiem czynności i zadania o charakterze wyłącznie pomocniczym, organizacyjnym, usługowym. Jeżeli nawet takie czynności są podejmowane w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji". Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że taka ogólnikowa i wspólna ocena dziewięciu różnych stanowisk, nie jest oceną prawidłową. Sąd nie dokonał bowiem koniecznej indywidualnej oceny zakresu obowiązków poszczególnych osób, które zajmują stanowiska o skrajnie różnym zakresie obowiązków (informatyk i sekretarka - specjalista pracy socjalnej i starszy pracownik socjalny), pomimo podnoszenia tej kwestii przez Związek Zawodowy w skardze i piśmie do Sądu z 24 listopada 2020 r., w którym to dodatkowo zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z umów i zakresów obowiązków pracowników, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Sąd I instancji nie odniósł się do tego wniosku. Ponadto, Sąd dokonując kwalifikacji osób zajmujących stanowiska specjalisty pracy socjalnej i starszego pracownika socjalnego winien rozważyć dokonanie analizy przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, szczególnie regulujących status pracowników socjalnych, tj. art. 119 ust. 1 pkt 1-9 i art. 121 ust. 2. Istotna dla wyniku sprawy może bowiem być, wynikająca z tej analizy odpowiedź na pytanie, czy ochrona prawna dla funkcjonariuszy publicznych, przewidziana również dla pracowników socjalnych, ma wpływ na kwalifikowanie tych pracowników jako osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, którą była kwalifikacja osób objętych zaskarżoną decyzją, w tym objętych skargą kasacyjną - specjalisty pracy socjalnej i starszego pracownika socjalnego - jako wykonujących lub niewykonujących funkcje publiczne. Uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania czyni, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Końcowo zauważyć należy, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona do rozpoznania skargi przez Sąd kasacyjny. Okoliczności i argumentacja wskazane przez skarżącego kasacyjnie i organ w postępowaniu kasacyjnym, w większości nie znajdują oparcia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Dodatkowo okoliczności tych nie dostrzegł Sąd I instancji. Nierozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w istotnym dla niej zakresie uniemożliwia wydanie przez Sąd kasacyjny wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części w jakiej oddalono skargę na zaskarżoną decyzję, w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej co do wskazania kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach starszy pracownik socjalny i specjalista pracy socjalnej w Ośrodku Pomocy Społecznej [...] i sprawę w tej części przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie Związku Zawodowego Pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej [...] orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.