II SA/Rz 1163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.25.1178.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.4170.5.477.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia M. z siedzibą w N. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1163/22 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 10 czerwca 2022r. nr SKO.4170.25.1178.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], działającego przez pełnomocnika r. pr. A. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z 14 kwietnia 2022r. nr SKO.4170.5.477.2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 10 lutego 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, w części dotyczącej punktów 3 oraz 6 sentencji decyzji. Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Wójta nieważność na gruncie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazało, iż organ ustalił, że część drzew wyciętych bez wymaganego zezwolenia znajdowała się na terenie należącym do gminy [...]. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do załatwienia sprawy jest właściwy miejscowo starosta. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organ po ustaleniu swojej niewłaściwości w odniesieniu do części drzew objętych postępowaniem winien był przekazać sprawę według właściwości, czego nie uczynił. W rezultacie, decyzja w zakresie punktów 3 i 6 sentencji decyzji została wydana przez organ niewłaściwy, co skutkuje jej nieważnością. SKO w Krośnie zwrócił się do pełnomocnika Stowarzyszenia o uzupełnienie braków formalnych podania, jak również o wykazanie przesłanki interesu społecznego oraz, że złożone żądanie uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia i wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie [...] wnosi również o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie uzupełniając braki formalne wyjaśniło, że wniosek o stwierdzenie nieważności zasadza się na art. 28 k.p.a., bowiem skarżący, jako podmiot dopuszczony na prawach strony do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, uprawniony jest do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowieniem z 14 kwietnia 2022r. nr SKO.4170.5.477.2022 SKO w Krośnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność uczestnictwa na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej, nie przesądza o tym, że przysługuje Stowarzyszeniu przymiot strony postępowania nieważnościowego, które jest odrębnym i nowym postępowaniem. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego Organ wystąpił do Stowarzyszenia o złożenie wyjaśnień na okoliczność występowania w przedmiotowej sprawie przesłanki interesu społecznego oraz wykazanie, że złożone żądanie uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Wnioskodawca, pomimo wezwania, interesu takiego nie wykazał i nie uzasadnił go celami statutowymi. Wyjaśnił natomiast, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zasadza się w szczególności na art. 28 k.p.a., bowiem skarżący, jako podmiot dopuszczony na prawach strony do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to jednoznacznie, że wnioskodawca złożył wniosek w oparciu o przysługujący mu, jego zdaniem, status strony postępowania. Kolegium przyjęło jednak, że status strony nie przysługuje Stowarzyszeniu w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, Stowarzyszenie nawet nie próbowało wykazać zaistnienia przesłanek określonych w art. 31 k.p.a. Z tego względu Kolegium przyjęło, że zastosowanie ma zatem art. 61a § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie prawy, SKO w Krośnie, opisanym na wstępie postanowieniem z 10 czerwca 2022r. utrzymało w mocy postanowienie własne o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021r. Kolegium podtrzymało stanowisko zwarte [pic]w swym postanowieniu z 14 kwietnia 2022r.Kolegium przypomniało, że przesłanką, która warunkuje status strony jest istnienie interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego. Okoliczności stanu faktycznego sprawy przesądzają o tym, czy rozstrzygnięcie sprawy ma wpływ na ograniczenie uprawnień lub nałożenie obowiązku. SKO wskazało, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt I i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia oraz usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ww. ustawy, kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przywołany przepis przesądza, kto może być adresatem decyzji w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew, co w konsekwencji wskazuje na to, że stronami postępowania w tym przedmiocie jest co do zasady adresat decyzji i wydający ją organ, chyba, że podmiot spoza tego kręgu wykaże swój interes prawny w udziale w postępowaniu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności podniósł, że przez całe postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2021r. był traktowany przez organ jako strona. Tym samym, jak wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle art. 31 k.p.a., Skarżący ma status strony w tym postępowaniu i jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2022r., że podnoszona okoliczność uczestnictwa na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu poprzedzającym wydane decyzji pierwotnej nie przesądza o tym, iż przysługuje mu przymiot strony postępowania nieważnościowego, które jest odrębnym i nowym postępowaniem. Odwołując się do brzmienia art. 31 § 1 k.p.a. SKO stwierdziło, że organizacja społeczna winna powołać okoliczności i wszelkie argumenty, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, a więc to na organizacji ciąży obowiązek wykazania tego interesu. W niniejszym przypadku Stowarzyszenie pomimo wezwania Kolegium, przed wydaniem kwestionowanego obecnie postanowienia, takiego interesu nie wykazało i nie uzasadniło go celami statutowymi. Podkreśliło natomiast, iż wniosek o stwierdzenie nieważności zasadza się w szczególności na art. 28 k.p.a., bowiem skarżący, jako podmiot dopuszczony na prawach strony do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioskodawca złożył zatem wniosek w oparciu o przysługujący mu, jego zdaniem, status strony postępowania, a który to status, w realiach przedmiotowej sprawy, nie przysługuje mu. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez r. pr. A. K. wniosło skargę na postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie z 10 czerwca 2022 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 3 i art. 28 k.p.a. oraz art. 31 § 1 k.p.a., przez niezasadne uznanie, że Skarżący, który był stroną postępowania zakończonego wydaniem określonej decyzji merytorycznej, nie jest uprawniony do wnioskowania o stwierdzenie jej nieważności jako strona, lecz jedynie jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia w całości. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 14 stycznia 2023r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez ww. profesjonalnego pełnomocnika wskazało, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi jest kwestia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji in abstracto oraz przeniesienie tych rozważań na stan faktyczny niniejszej sprawy. Powołując się na brzmienie art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie podniosło, że na gruncie wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez organizację pozarządową konieczne jest ustalenie czy organizacja pozarządowa brała udział w postępowaniu prowadzącym do wydania tejże określonej decyzji, czy też udziału takiego nie brała. Jest to o tyle istotne, że poważnie różnicuje sytuację prawną organizacji pozarządowej. Tego zróżnicowania niestety nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co przywiodło Skarżącego do wniesienia skargi. Powołując się na poglądy doktryny Stowarzyszenie podniosło, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności będzie strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, nawet jeśli nie brała w nim udziału. Zdaniem Skarżącego, w sytuacji, gdy organizacja pozarządowa nie brała udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania określonej decyzji, to w razie złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, zachodzi konieczność stosowania art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i następnych. W szczególności zachodzi potrzeba weryfikowania statutowych celów organizacji i występowania interesu społecznego w jej udziale w postępowaniu nieważnościowym. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej toczyło się nie tylko z udziałem Skarżącego, ale wręcz w wyniku jego wniosku. Tym samym, na podstawie art. 31 § 3 k.p.a. Skarżący był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, co do której wnosił następnie o stwierdzenie nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tej różnicy nie dostrzegło, co czyni skargę Skarżącego uzasadnioną. Na marginesie Skarżący podniósł, że Kolegium winno było niezależnie od argumentacji Skarżącego zweryfikować, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, czego niestety nie dopełniło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżące Stowarzyszenie brało udział na prawach strony w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji z [...] grudnia 2021r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Postanowieniem z [...] czerwca 2016r. Wójt Gminy [...] dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w sprawie sprawdzenia legalności usunięcia drzew na działkach będących własnością Parafii [...] w [...] i działki będącej własnością Gminy [...]. Wójt uznał wówczas, że został spełniony wymóg celów statutowych oraz interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że Stowarzyszenie uczestniczyło w ww. postępowaniu, prowadzonym przez Wójta Gminy [...] na prawach strony. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy przyznane prawo do uczestnictwa na prawach strony w tzw. postępowaniu głównym obejmuje również uprawnienie do żądania przez organizację społeczną wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu z 14 kwietnia 2022r. W ocenie Sądu niezasadny jest pogląd, który sprowadza się do tego, że organizacja społeczna dopuszczona do udziału na prawach strony w postępowaniu głównym winna ponownie wykazywać przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. aby mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w danej sprawie. Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 718/19, LEX nr 2944912). Skoro dopuszczona do udziału w postępowaniu organizacja społeczna ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to w przekonaniu Sądu możliwość korzystania z uprawnień procesowych przewidzianych dla strony powinna obejmować również żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (tak wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., II OSK 1905/12, LEX nr 1288455). Należy jednak pamiętać, że o ile art. 147 k.p.a. wprost wskazuje, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony, o tyle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej może zostać wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu (tak art. 157 § 2 k.p.a.). Wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. nie mogą żądać inne, niż sama strona, podmioty postępowania administracyjnego, które mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, w tym także organizacja społeczna. Natomiast zasadą jest, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. Potwierdza to unormowanie art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a., z którego expressis verbis wynika, że uznanie przez organ administracji publicznej za uzasadnione żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania, skutkuje wszczęciem postępowania "z urzędu." Możliwość wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uzależniona wyłącznie od złożenia wniosku przez stronę, która ma interes prawny wywodzony z prawa materialnego. Postępowanie nieważnościowe, jako wszczynane również z urzędu może zostać więc również zainicjowane przez podmiot, który korzysta z uprawnień do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z racji tego, że skarżącemu Stowarzyszeniu przyznano prawo do udziału na prawach strony w sprawie legalności wycinki drzew należało przyjąć, że ww. organizacja społeczna dysponowała uprawnieniem procesowym nie tylko do wniesienia odwołania, lecz również złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, umarzającej postępowanie w tej sprawie. Sąd uznał więc, że Kolegium w sposób wadliwy przyjęło, że Stowarzyszenie dopuszczone już do udziału w postępowaniu w sprawie wycinki drzew powinno ponownie wykazywać przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. na etapie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Powyższe prowadzi do wniosku o naruszeniu w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy art. 31 k.p.a. a w konsekwencji również art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie była uzasadniona. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Krośnie z 14 kwietnia 2022r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości odpowiadającej wartości wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego.