IV SA/Wa 718/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w związku z odwołaniem [...] (dalej Stowarzyszenie) z dnia [...] grudnia 2016 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...]", stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Organ wyjaśnił, że ww. decyzją RDOŚ, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji RDOŚ w [...], z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu, wniosło w dniu [...] grudnia 2016 r. Stowarzyszenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], GDOŚ, stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie GDOŚ. Sąd stwierdził, że w sprawie Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstanyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Ponadto sąd wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien przekazać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organowi pierwszej instancji celem rozpatrzenia, a dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku o dopuszczenie, organ drugiej instancji winien rozstrzygnąć - czy Stowarzyszenie mogło domagać się kontroli instancyjnej decyzji pierwszej instancji, czyli czy odwołanie skarżącego jest dopuszczalne. Realizując wyrok Sądu RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Na postanowienie to Stowarzyszenie wniosło zażalenie, po rozpatrzeniu którego GDOŚ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ w [...]. Dalej GDOŚ powołując się na art. 134 k.p.a. wskazał, że przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. O zaistnieniu przesłanki podmiotowej możemy mówić m.in. gdy jednostka wnosząca odwołanie nie ma legitymacji prawnej do jego wniesienia. Z sytuacją taką mamy do czynienia w omawianej sprawie. Stowarzyszenie nie uczestniczyło jako strona, ani podmiot na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a jako organizacja ekologiczna nie mogło złożyć odwołania, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej ustawy ooś (postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa). Tym samym Stowarzyszenie pozbawione jest prawa do złożenia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi, co wypełnia przesłankę podmiotową stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Poza tym GDOŚ podniósł, że ewentualną legitymację Stowarzyszenia do wniesienia odwołania należy również rozpatrywać w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 k.p.a. Jednakże bezwzględnym warunkiem legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania jest dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu I instancji w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wykazując przy tym zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Tutaj Organ wyjaśnił, że na podstawie powyższego przepisu organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje jednak samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. Nie ma zatem zastosowania w sytuacji złożenia wniosku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w czasie, gdy w danej sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne. Skoro więc żadna ze stron postępowania nie wniosła środka zaskarżenia od decyzji RDOŚ i przed organem drugiej instancji nie toczy się postępowanie odwoławcze dla przedmiotowej inwestycji, to Stowarzyszenie nie może przyłączyć się do postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. wystąpiło do RDOŚ o dopuszczenie do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu. Jak wskazano wcześniej RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada w 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem GDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2017) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. od decyzji RDOŚ z dnia [...] listopada 2016 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ uznał, że skoro żadna ze stron postępowania nie wniosła środka zaskarżenia od decyzji RDOŚ i przed organem drugiej instancji nie toczy się postępowanie odwoławcze dla przedmiotowej inwestycji, to Stowarzyszenie nie może przyłączyć się do postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym Organ zwrócił uwagę, że RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu stanowisko organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia jest przedwczesne. Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, którego stanowisko jest wiążące zarówno dla organu, jak i dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (art. 153 P.p.s.a.). Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Wobec ww. wyroku i uchylenia przez Sąd postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., IV SA/WA 717/19), stanowisko Organu w niniejszej sprawie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z [...] listopada 2016 r. należy uznać – jak wskazano wyżej - za przedwczesne. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania, tj. w terminie do wniesienia odwołania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżące Stowarzyszenie pismem z [...] grudnia 2019 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i dzień później wniosło odwołanie. Należy też wskazać, co również podniesiono w uzasadnieniu wyroku WSA z 10 grudnia 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 717/19, że informacja o wydaniu decyzji z [...] listopada 2016 r., jak i możliwości wniesienia od niej odwołania została wywieszona w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń np. Urzędu Gminy w [...] dnia [...] listopada 2016 r. a zdjęto ją [...] grudnia 2016 r. (k. 517 akt admin.). W obwieszczeniu tym pouczono, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia i że od niniejszej decyzji służy odwołanie do GDOŚ za pośrednictwem RDOŚ w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że wniosek z [...] grudnia 2016 r. i odwołanie z [...] grudnia 2016 r. został złożony w terminie do wniesienia odwołania a zatem w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, czyli przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby uprawnienie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wygasło z uwagi na wydanie decyzji, od której nikt nie złożył odwołania, przed ostatecznym rozpatrzeniem tego żądania. Trzeba mieć na względzie, że z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w związku z konkretną sprawą, nawet po wydaniu decyzji I instancji, od której nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc - jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej - materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji (por. dodatkowo stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07., jak również w wyroku tut. Sądu z 20 października 2011 r. sygn. akt VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2792/14). Zatem mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w sprawach IV SA/Wa 1165/17 oraz IV SA/Wa 717/198 to dopiero po prawomocnym rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie pod kątem zbadania jego dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Z tych też przyczyn, Sąd uznał skargę za zasadną, a zaskarżone postanowienie wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpis od skargi 100 zł) Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.