VII SA/Wa 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. – staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zw. Prezesem ULC, na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej - Związku Zawodowego Kontrolerów Ruchu Lotniczego, zw. dalej ZZKRL - do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 rok, wszczętym wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, zw. dalej PAŻP. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek zaklasyfikował jako wniosek o dopuszczenie do postępowania w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przedstawionej we wniosku PAŻP z dnia [...] października 2010 r., ponieważ aktualnie nie jest prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej przez Prezesa ULC. Powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a. Prezes ULC stwierdził, że zobowiązany był do ustalenia z urzędu, czy cele określone w statucie ZZKRL uzasadniają jego udział w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem PAŻP. W tym celu organ administracyjny przeprowadził analizę § 5 Statutu ZZKRL, art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki NSA: z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt. II GSK 125/05, oraz z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt. I OSK 743/07) wyprowadził tezę, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawki jednostkowej opłaty terminalowej, o którym mowa w § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie opłat nawigacyjnych (Dz. U. Nr 92, poz. 619), zw. dalej rozporządzeniem, nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną praw, godności i interesów zawodowych, materialnych i socjalno-bytowych członków ZZKRL. Ochrona powyższych praw, godności i interesów pracowniczych nie jest przesłanką, od której zależy zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Stawki jednostkowe opłaty terminalowej, ponieważ skalkulowanie opłaty terminalowej na 2011 rok nastąpiło zgodnie z projektem Planu rocznego PAŻP na 2011 rok oraz Planu pięcioletniego PAŻP na lata 2011-2015 - w oparciu o obowiązujący w PAŻP regulamin wynagradzania. Tym samym brak jest związku pomiędzy działalnością statutową Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 ZZKRL a przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem PAŻP. W ocenie Prezesa ULC wydanie decyzji w sprawie stawek nie wiąże się z obroną interesów pracowniczych, o której mowa w § 5 Statutu ZZKRL, ponieważ w wyniku przedmiotowego postępowania nie ma bowiem wpływu na wysokość wynagrodzenia lub inne prawa i obowiązki członków ZZKRL lub innych pracowników PAŻP, a tym samym a nie wpływa na prawa i interes materialny członków ZZKRL. Ponadto Prezes ULC wskazał, że interes społeczny w rozpatrywanej sprawie powinien być analizowany przy uwzględnieniu szerokiego kręgu podmiotów rynku transportu lotniczego, w tym także użytkowników lotnisk (użytkowników statków powietrznych, w tym przewoźników) osób korzystających z usług przewozu lotniczego, zarówno pasażerskiego jak i towarowego, a także innych podmiotów, na działalność których wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej. Biorąc pod uwagę powyższe, interes społeczny powinien być rozpatrywany w znacznie szerszym kontekście niż interes grupy kontrolerów ruchu lotniczego i pracowników PAŻP. Prezes ULC uznał więc, że dopuszczenie ZZKRL w postępowaniu jest więc sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym. Dopuszczenie organizacji skutkowałoby bowiem dążeniem do zaspokojenia partykularnych interesów, o charakterze materialnym, członków ZZKRL oraz pozostałych pracowników PAŻP, a jednocześnie byłoby sprzeczne z interesem pozostałych podmiotów na które wpływ może mieć wysokość stawki jednostkowej opłaty terminalowej, w szczególności osób, których działalność w sposób bezpośredni lub pośredni związana jest z lotniskami, na których swoje usługi świadczy PAŻP. Na koniec Prezes ULC wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. wymagane jest spełnienie obydwu ww. przesłanek łącznie, dowiedzenie niespełnienia wyłącznie jednej z przesłanek wydaje się być wystarczające do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05), to w celu przedstawienia rzetelnego uzasadnienia powyżej przedstawione zostało uzasadnienie niespełnienia obydwu przesłanek o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Zażalenie od ww. postanowienia złożył ZZKRL, które wpłynęło do Prezesa ULC w dniu [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Prezes ULC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, umorzył postępowanie odwoławcze. Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przysługującego ZZKRL okresu na złożenie zażalenia Prezes ULC w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu stawki jednostkowej opłaty terminalowej w wysokości wnioskowanej przez PAŻP, która w związku z brakiem złożenia przez strony postępowania, tj. PAŻP i Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończyła postępowanie o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej z wniosku PAŻP. Wydanie tej decyzji w dniu [...] grudnia 2010 r. było umotywowane koniecznością uprawomocnienia się jej do dnia [...] stycznia 2011 r, tak aby zapewniona była możliwość pobierania opłaty przez wnioskodawcę - PAŻP - za usługi nawigacji terminalowej zapewniane w strefie pobieranie opłat terminalowych od dnia 1 stycznia 2011 r. włącznie. Prezes ULC, biorąc pod uwagę powyższe, w tym brak wszczęcia przez strony postępowania odwoławczego w sprawie z wniosku PAŻP, a tym samym fakt, iż postępowanie o dopuszczenie do udziału w którym wnioskował ZZKRL zostało zakończone, stwierdził, że sprawa z wniosku ZZKRL stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 oraz 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W jego ocenie instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. Ponadto postępowanie o dopuszczenie do którego wnioskował ZZKRL w dacie złożenia przez ZZKRL zażalenia nie było w toku i ostatecznie zakończyło się przed [...] stycznia 2011 r.. Z tych względów Prezes ULC postanowił o umorzeniu postępowania zażaleniowego z wniosku ZZKRL ze względu na bezprzedmiotowość sprawy, jako iż brak jest podstaw prawnych do wydania przez Prezesa Urzędu postanowienia o dopuszczeniu ZZKRL do zakończonego postępowania. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 3 w zw. art. 144 k.p.a. Por. wyroki: WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 131/08, NSA sygn. akt IV SA 606/88, NSA sygn. akt OSK 1076/04). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył ZZKRL, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 15 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie z wniosku ZZKRL o Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej na 2011 r. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Prezes ULC wydał decyzję kończącą postępowanie, o dopuszczenie do którego wnosił ZZKRL. Prezes ULC nie był bowiem uprawniony do zakończenia postępowania głównego przed ostatecznym zakończeniem postępowania (rozpoznaniem zażalenia) z wniosku ZZRKL o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu, a także postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. zarzucono również naruszenia przepisów art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi ZZKRL, oraz że brak jest słusznego interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem skarżącego do postępowania w sprawie o ustalenie stawki jednostkowej opłaty terminalowej i w konsekwencji odmówienie ZZKRL prawa udziału w przedmiotowym postępowaniu, a także nierozpoznanie merytoryczne postępowania odwoławczego, czego skutkiem było naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - art. 15 k.p.a. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 16 rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1794/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego wspólny schemat opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, albowiem odmowa dopuszczenia ZZKRL do udziału w postępowaniu z powołaniem się na błędną interpretację prawa krajowego (m.in. art. 105, art. 31 k.p.a.) narusza powyższy przepis. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak postępowania administracyjnego, do którego skarżący mógł się przyłączyć jako organizacja społeczna, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie wywiedziono wprawdzie w postanowieniu umarzającym postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04 (LEX nr 165912), że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Nie było zatem podstaw do wyprowadzenia z powyższego poglądu wniosku o bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego, gdyż organ już tylko "oczekiwał na uostatecznie decyzji". Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem wszczętym z inicjatywy innego podmiotu do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, poza powołanym wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1076/04, także inne przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyroki: z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego - OSP 2000 r., nr 7- 8, poz. 112; i z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dopuszczenie jego do udziału w toczącym się postępowaniu został rozpoznany w pierwszej instancji przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, a w drugiej zaś instancji, po wyczekaniu na ustatecznienie się decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed rozpoznaniem środków zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w tej sprawie, nastąpiło bez jakiegokolwiek 5 Sygn. akt VII SA/Wa 929/11 wpływu organizacji na tok postępowania. W takim stanie rzeczy nie można uznać, że wygasło uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wniosek został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie można, zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07. Z tych względów uprawnione jest twierdzenie, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższa cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Jeśli więc wniosek organizacji wpływa w toku postępowania, to nawet, jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu, zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na formalne ustatecznienie się decyzji wydanej w postępowaniu głównym, lecz winien rozpoznać zażalenie. Podzielić też trzeba pogląd, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Źródłem udziału w postępowaniu "na prawach strony" są przesłanki o charakterze także materialnoprawnym, a mianowicie cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Interes ten wynika zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego. Zasada ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie, którego następuje załatwienie sprawy. Zasada ta pozostaje w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która odnosi się do norm prawa materialnego. Skoro zatem uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oparte jest na celach statutowych 6 tej organizacji oraz na interesie społecznym, to przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają nie tylko charakter proceduralny, lecz także materialnoprawny. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.