I OSK 743/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Mieszkańców Budynków [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1809/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Budynków [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1809/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Mieszkańców Budynków [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym z wniosków byłych właścicieli hipotecznych o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w W. przy ulicach: [...],[...],[...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, iż zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tak więc, uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej tj. żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Sąd podkreślił, iż organizacja społeczna ma obowiązek wykazać zasadność swojego udziału w postępowania, bowiem jej udział ma wpływ na strony, a wyrażone przez nią stanowisko może mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż każdy cel działania wyrażony w statucie lub regulaminie organizacji może uzasadniać jej udział w postępowaniu (tj. żądanie wszczęcia lub dopuszczenia do udziału), jeżeli przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie jako powód dopuszczenia do udziału w postępowaniu - w przedmiocie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - wskazało cel statutowy, jakim jest ochrona praw lokatorów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego cel ten jednak nie daje legitymacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem rozpoznanie wniosków byłych właścicieli o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego zależy od spełnienia ściśle określonych w przepisach prawa przesłanek i dążenie do ochrony lokatorów nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, skoro brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia warunku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji, to zbędne jest również badanie drugiej z przesłanek tj. wystąpienia społecznego interesu. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie Mieszkańców Budynków [...] w W. w ustawowym terminie złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 31 § 1 kpa, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia mimo wydania go z naruszeniem wskazanego art. 31 § 1 kpa. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, iż "rozpoznanie wniosków byłych właścicieli hipotecznych w przedmiocie ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego zależy od spełnienia ściśle określonych w przepisach prawa przesłanek i dążenie do ochrony lokatorów nie może spowodować żadnej zmiany, a w szczególności nieuwzględnienia wniosku byłych właścicieli hipotecznych, o ile zostaną spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisów prawa skutkujące uwzględnieniem ich wniosku". Stowarzyszenie podniosło bowiem, że w każdej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie zapada na podstawie przesłanek wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 6 kpa. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż przyjęta przez Wojewódzki Sąd wykładnia art. 31 § 1 kpa pomija zupełnie ratio legis tej normy prawnej. Uzasadnieniem udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem fakt, iż postępowanie to może wpłynąć na sferę prawnie chronionych interesów podmiotów, które dana organizacja reprezentuje. Udział organizacji społecznej ma też znaczenie dla kontroli prawidłowości postępowania i uwzględnienia zasad wypływających wprost z art. 7 i art. 8 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo bowiem stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenie Mieszkańców Budynków [...] w W. do udziału w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskami byłych właścicieli hipotecznych o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego na gruntach położonych w W. przy ulicach: [...],[...],[...]. Zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Uznanie żądania za uzasadnione wymaga zatem – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi danej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Ponadto przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby lub która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Postępowanie administracyjne natomiast dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, gdy w jego wyniku zostaje wydana decyzja, która rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, którego treść wpływa także na prawa i obowiązki tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienia na rzecz byłych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonych gruntów, z czym wiąże się także uzyskanie odrębnej własności budynków na tych gruntach, wystąpiło Stowarzyszenie Mieszkańców Budynków [...] w W. Jako uzasadnienie wskazano na cele statutowe Stowarzyszenia, jakimi są ochrona praw lokatorów budynków znajdujących się na przedmiotowych gruntach oraz zapewnienie porządku i czystości w obrębie tych nieruchomości. Podkreślono przy tym, iż niniejsze postępowanie administracyjne może wpłynąć na sferę prawnie chronionych interesów podmiotów, które Stowarzyszenie reprezentuje, czyli lokatorów. Powyższa argumentacja nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Po pierwsze bowiem, miedzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05 – ONSA/WSA 2006 r. nr 6, poz. 154). Po drugie postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości i związanej z tym odrębnej własności budynków nie dotyczy ani interesu prawnego ani sfery obowiązków lokatorów tych budynków - najemców lokali znajdujących się w tych budynkach. Interesem prawnym - stosownie do art. 28 kpa - jest interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to oparcia w przepisami powszechnie obowiązującego prawa, będących podstawą konkretnych roszczeń. Osoba wykazująca jedynie interes faktyczny nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Interes prawny ponadto powinien rzeczywiście, realnie istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, a zatem nie może on być tylko hipotetyczny ( por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, niepubl.). Tak rozumiany statutowy interes Stowarzyszenia Mieszkańców Budynków [...] w W. oraz interes prawny nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie w stosunku do lokatorów, w obronie praw których wystąpiło to Stowarzyszenie. Ochrona praw lokatorów – najemców lokali, będąca celem statutowym tego Stowarzyszenia, wynikająca z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz z przepisów Kodeksu cywilnego nie jest bowiem żadną z przesłanek materialnoprawnych rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów i związanego z nim prawa odrębnej własności budynków na podstawie przepisów dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z przepisów dekretu, ani z przepisów powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, jak tez z przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących prawa użytkowania wieczystego oraz najmu lokali, nie wynika aby prawa czy uprawnienia lokatorów – najemców lokali w budynkach objętych przepisami cytowanego dekretu miały wpływ na rozstrzygnięcie – sposób załatwienia takiej sprawy. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA 979/93 (opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 50). W orzeczeniu tym, wydanym co prawda w innym, aczkolwiek zasadniczo podobnym stanie prawnym, Sąd stwierdził, iż skoro komunalizacja dotyczy wyłącznie prawa własności, to podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości co do zasady nie mogą być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, postępowanie bowiem nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków. Skoro zatem lokatorzy, których ochrona praw stanowi cel statutowy Stowarzyszenia Mieszkańców Budynków [...] w W., nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, to i samo Stowarzyszenie nie może zostać na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszczone do udziału w tym postępowaniu. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi bowiem być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, innymi słowy musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Wobec powyższego należało podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku, a skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).