IV SA/Wa 717/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmawiające [...] dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...]". Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2016 r. RDOŚ w [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla cytowanego na wstępie przedsięwzięcia drogowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ w [...], wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., o dopuszczenie do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu. Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji RDOŚ w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], GDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił ww. postanowienie GDOŚ. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "w sprawie Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. W ocenie Sądu w razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem odwoławczym. W takim bowiem wypadku, organ miał obowiązek dokonać merytorycznego badania wniosku. W przypadku zaś ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Z powyższego wynika, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ pierwszej instancji winien przekazać odwołanie organowi drugiej instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności i zachowania terminu do jego wniesienia. Wykonując ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. RDOŚ, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2016 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. GDOS utrzymał powyższe postanowienie RDOŚ w [...] w mocy. Organy uznały, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął po wydaniu decyzji I instancji, czyli w chwili gdy w organie tym nie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie. Organ nie miał podstaw do merytorycznego badania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 K.p.a., tj. zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz ważny interes społeczny. Organ odwoławczy uznał, że nie może w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiona w zażaleniu argumentacja Stowarzyszenia, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony koniecznością weryfikacji środków ochrony drobnej fauny kręgowej w ramach inwestycji ze względu na przeprowadzone przez organizację obserwacje w rejonie inwestycji. [...] wniosło skargę na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2019 r. wskazując, że uzasadnienie zostanie dosłane po uzupełnieniu przez GDOŚ informacji dotyczących występowania płazów w rejonie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2017) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiające dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jako powód wydania takiego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że doszło do wygaśnięcia uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w chwili złożenia wniosku w organie nie toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest błędne. Instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie funkcjonuje samodzielnie, tj. w oderwaniu od konkretnej sprawy. Dlatego też, wniosek oparty na ww. art. 31 § 1 pkt 2, może być skutecznie złożony tylko w związku z konkretnym postępowaniem, nadto – w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć stanowi art. 31 §1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku pomiędzy granicami miasta na prawach powiatu: [...]". Jak wynika bowiem z akt sprawy informacja o wydaniu decyzji z [...] listopada 2016 r., jak i możliwości wniesienia od niej odwołania została wywieszona w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń np. Urzędu Gminy w [...] dnia [...] listopada 2016 r. a zdjęto ją [...] grudnia 2016 r. (k. 517 akt admin.). W obwieszczeniu tym pouczono, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia obwieszczenia i że od niniejszej decyzji służy odwołanie do GDOŚ za pośrednictwem RDOŚ w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że wniosek z [...] grudnia 2016 r. został złożony w terminie do wniesienia odwołania a zatem w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, czyli przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej zaś sytuacji, nie można przyjąć, aby uprawnienie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wygasło z uwagi na wydanie decyzji, od której nikt nie złożył odwołania, przed ostatecznym rozpatrzeniem tego żądania. Sąd zauważa jednocześnie, że z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m. in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Zatem, rozpatrzenie ww. żądania w związku z konkretną sprawą, nawet po wydaniu decyzji I instancji, od której nikt nie wniósł odwołania (oprócz Stowarzyszenia), jest konieczne dla ustalenia statusu organizacji w postępowaniu głównym (a więc - jej pozycji procesowej). Od wyniku merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku zależy więc, czy organizacja społeczna będzie mogła realizować swoje uprawnienia wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w sprawie na prawach strony w postępowaniach dotyczących danej - materialnoprawnej sprawy, np. domagać się doręczenia decyzji wydanej w sprawie, czy złożyć odwołanie od tej decyzji (por. dodatkowo stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12, wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07., jak również w wyroku tut. Sądu z 20 października 2011 r. sygn. akt VII SA/WA 929/11 oraz z 8 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2792/14). Sąd stwierdza, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy było przedwczesne. Sąd uznał, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., które ostatecznie nie zostało zakończone, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wobec niewniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia - decyzja ta traci cechę ostateczności i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza także, że przyjęcie poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, które nie zostało zakończone. Z tych też przyczyn, Sąd uznał skargę za zasadną, a zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające – za wydane z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 tej ustawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpis od skargi 100 zł) Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.