IV SA/Po 767/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 czerwca 2024 r. P. Spółka Akcyjna wniosła zgłoszenie do Starosty P. dotyczące zamiaru instalacji szyldu bankomatu na elewacji budynku w miejscowości S., os. C. , działka nr ewid. [...], gmina S.. Decyzją z dnia 4 lipca 2024 r. nr [...] Starosta P. wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego § pkt 13 i pkt 14 oraz § 4 pkt 7 lit.a, na terenie działki objętej wnioskiem nie ma możliwości instalacji szyldu, bądź urządzenia reklamowego, ponieważ plan wprost określa tereny możliwej lokalizacji urządzeń reklamowych, jak i szyldów. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 23 lipca 2024 r. wniosła P. S.A. z siedzibą w W. . Decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zdaniem Wojewody z treści przepisów MPZP, w tym jego § 3 pkt 13 - 16 i § 4 pkt 7, wynika wprost, na których terenach dopuszczone jest instalowanie urządzeń reklamowych. Będą nimi te oznaczone jako U, UO, MN oraz MW (działka inwestora to MW/U). Obszary MW, U oraz MW/U są - według uzasadnienia zaskarżonej decyzji - od siebie odrębne i niezależne, a ustaleń dotyczących jednego z nich nie można swobodnie przenosić na drugiego. Określenie MW/U nie określa terenu, na którym obowiązują zasady jak dla MW i U, lecz zupełnie inne, a zbliżona jest jedynie nazwa tego obszaru. Fakt więc, że działka inwestora leży na obszarze 15 MW/U świadczy jednoznacznie o tym, że nie można na niej instalować urządzeń reklamowych. Na marginesie organ wskazał, że nawet w przypadku zakwalifikowania zgłaszanego obiektu do kategorii szyldów, z uwagi na treść § 4 pkt 7 planu miejscowego, nie istnieje możliwość jego wykonania na działce inwestycyjnej położonej na obszarze oznaczonym symbolem MW/U. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art.7 kpa, art. 77 kpa oraz art.6 kpa poprzez nietrafną interpretację powołanych przepisów. A także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 pkt 13 i 14 m.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 i 9 m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2024, poz.1222) (dalej P.b.). Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust.1 P.b. zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 Prawa budowlanego. Niektóre z nich nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. c P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu: tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast z poszczególnych regulacji art. 30 P.b. wynika, że zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1b), który może wnieść w stosunku do zgłoszenia sprzeciw, m.in. w takim przypadku jaki wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji tj. wówczas, kiedy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego... (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.) Instytucja zgłoszenia budowy wiąże się z dążeniem do przyspieszenia i uproszczenia inwestowania. Jednakże to uproszczenie nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej od stosowania w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2024 r., sygn. II SA/Gd 121/24, LEX nr 3726186) Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23). Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że powyższym zadaniom organ odwoławczy nie sprostał. Wojewoda opisuje treść wniosku Skarżącej i przytacza treść art. 30 P.b. oraz ustalenia planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji podlega zgłoszeniu. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy instalacji urządzenia reklamowego (szyldu) o rozmiarach 80 cm x 25 cm na elewacji budynku, 2,5 m powyżej poziomu chodnika, na którym ma widnieć napis "bankomat wpłatomat 24h". Informacja zawarta na urządzeniu wskazuje oznaczenie inwestora "P. ". W myśl art. 30 ust. 5 P.b. organ administracji architektoniczno- budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, że ww. organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. W ocenie organów obu instancji zgłoszona inwestycja jest sprzecza z zapisami MPZP. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 26 listopada 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. N. i Osiedla P. (pow. ca. 123 ha) (Dz. Urz. Woj. W.. z 2014 r. poz. [...].) i oznaczony jest w Planie jako "15MW/U". Zgodnie z § 2 planu miejscowego : "W planie ustala się następujące przeznaczenie terenu : 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku i w tekście planu symbolami od 1MN do 69MN; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone na rysunku i w tekście planu symbolami od 1MW do 10MW; 3) tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczone na rysunku i w tekście planu symbolami od 1MW/U do 18MW/U; 4) tereny zabudowy usługowej oznaczone na rysunku i w tekście planu symbolami od 1U do 9U;" Plan miejscowy w części § 3 natomiast stanowi, że: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 13) urządzeniu reklamowymi - należy przez to rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, nie będący szyldem, tablicą informacyjną lub znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach; 14) szyldzie - należy przez to rozumieć wizualny sposób oznaczenia jednostki organizacyjnej oraz przedsiębiorcy, ich siedzib lub miejsc wykonywanej działalności; 15) tablicy informacyjnej - należy przez to rozumieć system informacji gminnej, informacji turystycznej, przyrodniczej lub edukacji ekologicznej; 16) totemie/pylonie reklamowym - należy przez to rozumieć świetlny lub podświetlany nośnik zgrupowanych szyldów reklamowych, wyeksponowany na oddzielnej konstrukcji, będący również samodzielną reklamą;...". Z kolei § 4 planu miejscowego wskazuje, że: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: (...) 7) dopuszczenie, z uwzględnieniem § 7 pkt 2 lokalizacji szyldów o powierzchni nie większej niż: a) 1,0 m˛ na elewacjach budynków na terenach oznaczonych symbolami literowymi MN, MW b) 3,0 m˛ na elewacjach budynków na terenach oznaczonych symbolami literowymi U; 8) zakaz lokalizacji na terenie całego obszaru opracowania planu urządzeń reklamowych, za wyjątkiem niżej wymienionych terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń reklamowych: a) dla 3U, 4U - na każdym z terenów po 2 sztuki, b) dla 6U, 1UO, 2UO, 3UO, 4UO - na każdym z terenów po 1 sztuce; 9) lokalizacje i powierzchnie urządzeń reklamowych na terenach wymienionych w pkt 7, z uwzględnieniem § 7 pkt 2: a) na elewacjach budynków, nie może przekraczać 20 % powierzchni elewacji budynku, b) wolnostojących o powierzchni reklamowej nie większej niż 10,0 m2 i wysokości nie większej niż 6,0 m; 10) dopuszczenie lokalizacji jednego totemu/pylonu reklamowego dla jednego obiektu handlowego z wyłączeniem terenów 1U, 7U, 8U, 9U; 11) dopuszczenie lokalizacji tablic informacyjnych o powierzchni nie większej niż 2,0 m2; 12) dopuszczenie lokalizacji reklam, szyldów i tablic informacyjnych na elewacji budynków na wysokości pierwszej i drugiej kondygnacji nadziemnej;...". Zdaniem Wojewody z treści przepisów MPZP, w tym jego § 3 pkt 13 - 16 i § 4 pkt 7, wynika wprost, na których terenach dopuszczone jest instalowanie urządzeń reklamowych. Będą nimi te oznaczone jako U, UO, MN oraz MW (działka inwestora to MW/U). Obszary MW, U oraz MW/U są - według uzasadnienia zaskarżonej decyzji - od siebie odrębne i niezależne, a ustaleń dotyczących jednego z nich nie można swobodnie przenosić na drugiego. Określenie MW/U nie określa - według uzasadnienia zaskarżonej decyzji - terenu, na którym obowiązują zasady jak dla MW i U, lecz zupełnie inne, a zbliżona jest jedynie nazwa tego obszaru. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności w sprawie. Przede wszystkim organ nie uzasadnił dlaczego zgłoszona instalacja nie może być uznana za szyld. O ile można jeszcze przystać na argumentację organu o zastosowaniu w sprawie § 4 pkt 8 mpzp (zakaz lokalizacji na terenie całego obszaru opracowania planu urządzeń reklamowych, za wyjątkiem niżej wymienionych terenów, gdzie dopuszcza się lokalizację urządzeń reklamowych: a) dla 3U, 4U - na każdym z terenów po 2 sztuki, b) dla 6U, 1UO, 2UO, 3UO, 4UO - na każdym z terenów po 1 sztuce). O tyle zapis ten nie ma zastosowania do szyldu, a z § 4 pkt 12) mpzp wynika, "dopuszczenie lokalizacji reklam, szyldów i tablic informacyjnych na elewacji budynków na wysokości pierwszej i drugiej kondygnacji nadziemnej"; Jest to osobna jednostka redakcyjna i nie ogranicza się do żadnego obszaru. Zauważyć należy, że w w/w zapisie mowa jest o "reklamie", której to definicji przedmiotowy Plan nie zawiera. Według Słownika Języka Polskiego PWN, słowo "reklama" oznacza działanie zachęcające potencjalnych klientów do korzystania z usług lub zakupu towarów. Organ w ogóle nie rozważał tej kwestii. Ponadto należy zgodzić się ze Skarżącą spóką, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji jest rygorystycznie literalna. Interpretując Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uwzględnić trzeba - czego nie czyni zaskarżona decyzja - szczególny charakter i cel tej uchwały. Oprócz znaków językowych (liter), w innych przypadkach będących jedyną podstawą do interpretacji aktu prawnego, ważną rolę odgrywa w MPZP jego część graficzna ("rysunek planu", § 1 ust. 2 pkt 1 MPZP) oraz znaki graficzne nie będące literami. Skarżąca słusznie zauważa, że tereny "MW/U" oznaczone są na rysunku planu naprzemiennymi ukośnymi pasami w kolorach terenów MW (brąz) i U (ciemnoczerwony). Zauważyć należy, że oznaczenie pasami występuje na rysunku planu jeszcze dla niektórych innych terenów, np. oznaczonych literami ZP/US i że kolory pasów są analogiczne jak dla terenów - odpowiednio - ZP (zielony) i US (ciemnoczerwony). Pozostałe tereny są oznaczone jednolita barwą, a ich oznaczenia literowe nie zawierają ukośnika. Ponadto, jak w przypadku każdej wykładni, oprócz reguł wykładni stricte literalnej uwzględniać należy też reguły wykładni systemowej, nakazujące interpretować MPZP tak, by uzyskać normy spójne z innymi normami należącymi do systemu prawnego, oraz funkcjonalnej i celowościowej, nakazujące interpretować MPZP tak, by uzyskać normy zgodne z zasadami logiki i racjonalności. Można więc przyjąć, że na terenach "MW/U" obowiązują odpowiednio zasady zarówno obowiązujące dla terenów "MW", jak i zasady obowiązujące dla terenów "U". Kwestii tej organ II instancji również nie wyjaśnił. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art.120 p.p.s.a.