II SAB/Gl 192/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. J. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy oddala skargę. Skargą z 29 listopada 2023 r. G. J. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzucił Wojewodzie Śląskiemu (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W związku z zarzucaną bezczynnością skarżący domaga się zobowiązania organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt administracyjnych, przyznania sumy pieniężnej od organu, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 14 września 2023 r. skarżący złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś w dniu 16 października 2023 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał jego wniosku. W uzasadnieniu skargi został także przedstawiony wywód prawny zmierzający do wykazania jej zasadności. Ponadto przedstawiono wywód zmierzający do wykazania, że zarzucana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiono również wywód mający przemawiać za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że w dniu 14 września 2023 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Podał jednocześnie, że pismem z 15 stycznia 2023 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ podał także, że ponaglenie skarżącego wpłynęło w dniu 16 października 2023 r. Zaś w dniu 29 listopada 2023 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność. Odnosząc się do meritum sprawy organ podniósł najpierw, że skarżący nie uzupełnił dotychczas braków formalnych swojego wniosku. Zatem termin 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczął biegu. Termin ten wynika z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Przede wszystkim jednak organ wskazał na art. 100d ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dodany na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Przepis ten, zdaniem organu, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do sprawy skarżącego i to pomimo tego, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2023 r. sygn. III SAB/Gl 485/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Śląskiego w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłość organu nie zasługuje na uwzględnienie. W takiej ocenie Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowanego skargą stanu przewlekłości organu. Najpierw jednak należy jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarżący wniósł bowiem ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że w obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (zob.m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15; z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz.U. z 2023, poz. 519 ze zm., dalej w skrócie u.o.c.) organ dysponuje terminem 60 dni na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.). Termin ten - w myśl art. 112a ust. 2 u.o.c. - biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że złożony przez skarżącego wniosek jest obarczony brakami formalnymi. Dlatego też, został wezwany do ich uzupełniania, a skarżący wezwaniu temu nie zadośćuczynił. Jednak zagadnienie to pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, koniecznym jest uwzględnienie obowiązującej od 15 kwietnia 2022 r. regulacji prawnej zawartej w ustawie z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta dodała przepis art. 100c do ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167, dalej w skrócie "ustawa o pomocy"). Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 1 styczna 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny termin nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminów postępowania, tj. 24 sierpnia 2023 r. Aktualnie termin ten został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. - art. 12 pkt 5 ustawy z 14.04.2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz.1088) zmieniającej ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tych przepisów. Po pierwsze w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepisy te dotyczą każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Ponadto należy wskazać, że powołane przepisy (art. 100d ust. 3 i 4), zawierają szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przedstawione dotychczas stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Sądowi w składzie orzekającym znane są prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przeciwne, wedle którego art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22). Jednak takiego stanowiska Sąd nie podziela. W świetle tak ukształtowanego stanu prawnego, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu termin dla załatwienia takiej sprawy, a przy tym bez względu na narodowość cudzoziemca występującego z takim wnioskiem, w ocenie Sądu, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie niniejszej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.