I OSK 2936/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 676/16 w sprawie ze skargi J. R. i innych na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wymienionych w sentencji skarżących na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w opisanym w sentencji przedmiocie i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w określonym tamże terminie, stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wspomnianej decyzji (błędnie określonej w punkcie 1 jako decyzja kończąca postępowanie) orzekającej o częściowej nieważności i częściowo wydaniu z naruszeniem prawa decyzji dekretowych dotyczących opisanych bliżej tamże nieruchomości warszawskiej złożyli A. S., K. W. i P. W. W skardze na bezczynność podniesiono, że owego wniosku, o którym Minister poinformował skarżących pismem z [...] maja 2015 r., wyznaczając termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2015 r., organ dotąd nie rozpatrzył. Wezwanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. pozostało bez odpowiedzi. Dlatego domagano się zobowiązania organu do załatwienia spraw, uznania bezczynności za rażąco naruszającą prawo i zasądzenia kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną w świetle przedstawionego przebiegu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wpierw przybliżył pojęcie bezczynności, następnie wskazał na obowiązujące terminy załatwiania spraw administracyjnych, a dalej podał, iż wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono w dniu [...] marca 2015 r. i [...] kwietnia 2015r., lecz dotąd nie zostały one rozpatrzone, mimo upływu ustawowego terminu miesiąca wyznaczonego w tym celu, nadto mimo upływu terminu wskazanego przez organ. Okoliczności sprawy, w ocenie Sadu meriti, przekonują więc do zasadności skargi. Po myśli art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w razie bezczynności sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Na tej podstawie zobowiązał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie. Obowiązkiem sądu jest też stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Tę cechę można przypisać bezczynności wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i ma przyczynę w zaniechaniu, które nosi znamiona unikania rozstrzygnięcia bądź lekceważenia praw stron, czy w dokonywaniu czynności nieefektywnych, pozornych. Z akt sprawy, zdaniem Sądu I instancji wynika, że organ w 2015 r. wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie aktów zgonu K. B. i K. B., a następnie do Urzędu [...] o wskazanie adresu P. B., na koniec do tegoż o nadesłanie dowodu nabycia spadku po wyżej wymienionych. Pisma wysyłał w odstępach dwumiesięcznych. Dopiero w marcu 2016 r. zwrócił się o informację o ewentualnych toczących się postępowaniach spadkowych. W przekonaniu Sądu meriti świadczy to o opieszałym, niesprawnym i nieefektywnym postępowaniu. Jego zdaniem bez wpływu na tę ocenę ma zawieszenie postępowania w lipcu 2016 r. w celu dołączenia do akt dowodu nabycia spadku, bo jak wynika z akt sprawy spadkobiercy są organowi znani. Są to żona zmarłego K. B. i jego dzieci P. B. i S. B. Zatem organ mógł ustalić ich adresy i prowadzić postępowanie po ich zawiadomieniu. Jak podał Sąd, w tym postępowaniu nie bada zasadności zwieszenia postępowania, choć przyjął, iż zwłoka wynikająca z tego faktu jest celowa. Dlatego uznał bezczynność za rażąco naruszającą prawo. Co mając na względzie, na zasadzie wskazanych wyżej przepisów orzekł jak w sentencji tego wyroku. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 i 5 K.p.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy gromadził materiał dowodowy; b) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez zbyt rygorystyczną interpretację i przyjęcie, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, pomimo że postępowanie sądowe w tej części stało się bezprzedmiotowe na skutek zawieszenia postępowania administracyjnego; d) art. 149 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. przez niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy o kontrolę legalności ostatecznego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. o zawieszeniu postępowania, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę jego skutków dla sprawy; e) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że pomimo zawieszenia postępowania zasadne jest zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię i zastosowanie artykułów 7, 8, 9, 12, 35, 36 K.p.a. przez uznanie, że długotrwałość prowadzenia postępowania administracyjnego jest w okolicznościach sprawy rażącym naruszeniem prawa, b) niewłaściwą wykładnię art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 1025 § 1 i 2 K.c. i art. 30 § 4 K.p.a. skutkującą błędnym przyjęciem, że organ jest uprawniony do samodzielnego ustalania spadkobierców stron. Na tych podstawach organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, ponieważ w sprawie administracyjnej wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. A zatem, stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., okres zawieszenia nie podlega wliczeniu do terminów załatwiania spraw, a więc organ administracyjny nie dopuścił się bezczynności. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania nie dysponując wiedzą o spadkobiercach zmarłych stron (nie dysponując postanowieniem sądu lub poświadczeniem dziedziczenia). Poza tym sprawy dekretowe są skomplikowane, wymagające wielu czynności i rozwagi, co sprzeciwia się uznaniu ewentualnej bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Podkreślono, iż w okresie zawieszenia postępowania organ nie może wydać decyzji, do czego go zobowiązał Sąd Wojewódzki. Zaakcentowano wreszcie niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też z mocy art. 189 P.p.s.a. przyczyny odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji. Podstaw tego rodzaju w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Okazał się on nietrafny. Sąd meriti bowiem dokonał oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Wskazał, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadomienia stron o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy, zawieszenia postępowania, jak też analizując przebieg sprawy. Przedstawił swe stanowisko co do bezczynności i jej charakteru w tak ustalonym stanie faktycznym. To zaś czy uczynił to prawidłowo nie może być przedmiotem tego zarzutu. Niepodobna bowiem podważać nim merytorycznej treści orzeczenia, gdyż nie służy on kwestionowaniu dokonanych ustaleń faktycznych i zastosowanej normy prawnej. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności ustaleń faktycznych czy rozważań prawnych, pozwalających na ocenę instancyjną, czyni ten zarzut zasadnym, bo wówczas wyrok uchyla się spod kontroli kasacyjnej. W tej sprawie tak się nie stało, bo Sąd I instancji dał wyraz przyjętym ustaleniom, jak też ujawnił tok rozumowania co do oceny bezczynności i jej charakteru. Uczynił to co prawda dość pobieżnie, lecz nie w taki sposób, który usuwałby wyrok spod oceny Sądu II instancji. Wytyk uchybienia temu przepisowi jest więc nietrafny. Tym bardziej, że został on powołany jako samodzielna podstawa zarzutu, co jest niedopuszczalne. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38), do naruszenia omawianego przepisu motywującego powołanie go jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, może dojść jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zresztą nawet nie postawiono, eksponując wadliwość i nieprzekonujący tok rozumowania. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który zresztą nie został poprawnie sformułowany, bo jako samodzielna podstawa, nadto wytyka się nim pobieżną analizę akt i sformułowanie nietrafnej tezy. Tymczasem reguluje on obowiązek orzekania i wydania wyroku na podstawie akt sprawy, czego werbalnie nie kwestionuje skarga kasacyjna i czego niepodobna zarzucić Sądowi meriti. Przechodząc do oceny wytyków dotyczących zagadnienia bezczynności trzeba wpierw stwierdzić, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających bezpośrednio ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, stąd zarzut wadliwego przyjęcia bezczynności w związku z art. 35 § 3 K.p.a. jest chybiony, natomiast sporna jest ocena przyczyny tego stanu rzeczy, stąd i charakter bezczynności. Organ dowodził usprawiedliwienia w omieszkaniu terminu w postaci dokonywania koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy czynności i zawieszenia postępowania. Sąd Wojewódzki dopatrzył się jednak bezczynności głównie w wyniku opieszałości organu i spoczywania sprawy na skutek błędnego zawieszenia postępowania. W przekonaniu Sądu Kasacyjnego niesłusznie jednak przyjął brak podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, wadliwie oceniając postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. W okolicznościach tej sprawy niepodobna zarzucić organowi bezczynność w okresie zawieszenia postępowania. Co wymaga podkreślenia, zawieszenia którego strona nie kwestionowała. W istocie bowiem zaszła konieczność ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli, co zwłaszcza w tego rodzaju sprawach jak niniejsza winno nastąpić w drodze odpowiedniego postanowienia sądu albo poświadczenia dziedziczenia. Te czynności winny podjąć strony. Co prawda w orzecznictwie spotyka się stanowisko dopuszczające w przypadku znanego kręgu niespornych spadkobierców ustawowych stron, którzy oświadczają o braku innych osób ewentualnie powołanych do spadku, prowadzenie postępowania z ich udziałem, lecz jest to sytuacja wyjątkowa i w zasadzie nie dotyczy postępowania przed organami administracyjnymi. Co prawda też spotyka się pogląd o możliwości wystąpienia organu z odpowiednim wnioskiem, lecz Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie go nie podziela. Organ nie jest bowiem uprawniony do takiego działania, a zatem strony nie mogą być zwolnione z tego obowiązku, wynikającego nie tylko z konieczności współdziałania z organem w toku postępowania administracyjnego, ale też z regulacji procesowych. Dlatego zawieszenie niniejszego postępowania było zasadne i okres od wydania postanowienia w tej materii nie może być uwzględniony jako bezczynność, bo podlega "odliczeniu" z okresu prowadzenia postępowania (art. 35 § 5 K.p.a.). Niemniej jednak ocenie podlega okres sprzed [...] lipca 2016 r., zatem 14 miesięcy, co świadczy o bezczynności organu. Dlatego kwestionowanie tej konstatacji Sądu meriti jest nieuprawnione, lecz długość postępowania i podejmowane w jego toku czynności, a więc charakter bezczynności należy w tej sytuacji ocenić w innym wymiarze. Tym bardziej, gdy nie można podzielić stanowiska Sądu meriti o celowej zwłoce, działaniach opieszałych, niesprawnych i nieefektywnych. Przedstawione wywody przemawiają za poglądem o trafności prezentowanych w kasacji zarzutów naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Z uwagi na zawieszenie postępowania oczywiście chybione jest rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 zaskarżonego wyroku, gdyż zobowiązanie organu do wydania aktu jest niemożliwe w okresie spoczywania sprawy. To zaś jest faktem niepodlegającym tu dyskusji i ocenie, zatem rzeczywiście można bronić poglądu o wykroczeniu Sądu meriti poza granice tej sprawy i naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie jednak w tym zakresie musiał odnieść skutek zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bo po myśli art. 102 K.p.a. w okresie zawieszenia postępowania organ może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W tej sytuacji należało wydać rozstrzygnięcie oparte o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zarzuty w tym obrębie prezentowane w kasacji są więc także zasadne. Z tych powodów zaszły podstawy wzruszenia zaskarżonego wyroku. Brak możliwości zastosowania art. 188 P.p.s.a. skutkować musiał przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W jego toku Sąd Wojewódzki oceni zasadność żądania skargi w świetle przedstawionych wyżej rozważań. Co do charakteru bezczynności będzie miał na uwadze, że skoro ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie, to konieczna jest przekonująca i szczegółowa motywacja zajętego w tej materii stanowiska. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone. W orzecznictwie akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zatem nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. W tej sprawie organ, co prawda rzadko, ale dokonywał czynności procesowych, poinformował strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, a więc wypełniał w jakimś zakresie swe obowiązki. W praktyce spotyka się okresy dłuższej bezczynności, które nie zawsze są traktowane jako rażące, bo ten element oceny nie jest przesądzający w tej materii (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. jw.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że częstotliwość czynności procesowych nie zawsze jest uzależniona od organu prowadzącego postępowanie, gdyż zwracając się do innych podmiotów musi oczekiwać na odpowiedź, która niejednokrotnie implikuje tok dalszego postępowania. Natomiast z wyłożonego powodu niezasadne okazały się zarzuty uchybienia przepisom powołanym w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, i to nie tylko z powodu przynależności większości z nich do kategorii przepisów formalnych, ale też ze względu na ich przedwczesność i wskazanie przepisów K.p.a., których sądy administracyjne nie stosują. Podobnie zresztą rzecz się ma z przepisami K.c. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1