I SAB/Wa 676/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi J. R., B. P., B. L.-H., G. H., Z. H., A. D. i R. Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. R., B. P., B. L.-H., G. H., Z. H., A. D. i R. Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. R., B. P., B. L.-H., G. H., Z. H., A. D. i R. Z. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) zaskarżyli bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosków A. S. i K. W. i P. W. reprezentowanych przez W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1952 r., nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", nr hip. [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmującej sprzedane lokale nr 2, 3, 6, 12, 14, 15, 16, 17, 21, 22 oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. Skarżący zarzucili ww. organowi rażące naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. Minister poinformował o złożeniu przez K. W. i P. W. reprezentowanych przez W. W. oraz A. S. z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną wyżej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. Jednocześnie poinformował, że przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia to 31 lipca 2015 r. Skarżący wskazali także, że pismem z dnia 14 marca 2016 r. zwrócili się do Ministra o wyjaśnienie przyczyn przedłużającej się procedury załatwienia sprawy w terminie oraz o informację o aktualnym stanie sprawy. Skarżący zauważyli, że wobec braku rozstrzygnięcia pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Skarżący podkreślili, że do chwili złożenia skargi Minister nie podjął rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących, w tych warunkach skarga stała się konieczna i uzasadniona, gdyż tylko rozstrzygnięcie sądu administracyjnego warunkuje uzyskanie rozstrzygnięcia w realnym wyznaczonym przez Sąd terminie. Wskazali także, że mimo dopełnienia obowiązku sygnalizacji ujętego w przepisach procedury administracyjnej organ nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę zwłoki podał w sposób ogólnikowy. W rezultacie skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa od merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności o przewlekłym prowadzeniu postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wezwanie przez skarżących Ministra do usunięcia naruszenia prawa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 31 marca 2015 r. K. W. i P. W. - reprezentowanych przez W. W. oraz wniosek A. S. z dnia 1 kwietnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nie zostały dotychczas rozpoznane pomimo iż przepisy kpa przewidują na ww czynność 1 miesiąc. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę sposób postępowania organu po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejsze sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. Minister poinformował strony o wpływie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia do 31 lipca 2015 r. Następnie pismem z dnia 23 lipca 2015 r. organ wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisów zupełnych aktów zgonów K. B. i K. B.. Natomiast pismem z dnia 15 września 2015 r. zwrócił się do Urzędu [...] Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich dla Dzielnicy [...] o wskazanie adresu zamieszkania P. B.. Z kolei kolejnymi pismami z dnia 1 października 2015 r. i 5 listopada 2015 r. wystąpił do P. B. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po K. B. i K. B. i wskazanie adresów wszystkich spadkobierców. Następnie pismami z dnia 31 marca 2016 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o zweryfikowanie, czy było przeprowadzone postępowanie spadkowe po K. B. i K. B. oraz poinformował pełnomocnika skarżących o przeszkodzie w zakończeniu prowadzonego postępowania. Należy zwrócić uwagę, że do dnia rozpoznania skargi mimo upływu półtora roku od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wciąż nie wydał decyzji merytorycznej. Jednocześnie analiza powyższych czynności Ministra dowodzi, że organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie i nieefektywnie oraz dokonywał czynności w dużych odstępach czasu, przy czym większość z czynności mogło zostać podjętych bezpośrednio po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy lub w niewielkim odstępie czasu po ich złożeniu. Wszystkie te uchybienia organu w sposób nieuzasadniony przedłużyły termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa). Ponadto wskazać należy, że organ od momentu złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwietnia 2015 r. ani razu nie wykonał obowiązku określonego w art. 36 § 1 kpa dotyczącego informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu rażąco narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje dokonane w lipcu 2016r. zawieszenie postępowania z uwagi na nieprzedstawienie przez P. B. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym w 2005r. K. B. Jak ewidentnie wynika z akt sprawy spadkobiercami K. B. obok jej męża K. są dwaj synowie P. i S. B.. W tej sytuacji dysponując ww danymi osobowymi organ winien ustalić ich adresy i po podjęciu z urzędu postępowania kontynuować je z ich udziałem (przy zachowaniu praw ewentualnych innych spadkobierców do żądania wznowienia postępowania). Na tym etapie postępowania dalsze wstrzymywanie wydania orzeczenia "odwoławczego" przy tak ustalonych uczestnikach postępowania jest nie do pogodzenia z zasadą szybkości postępowania. I jakkolwiek co do zasady w sprawie dotyczącej bezczynności czy przewlekłości postępowania Sąd nie bada zasadności zawieszenia postępowania to w przypadku kontrolowanej sprawy oczywiste wydaje się, iż zwłoka organu w rozstrzygnięciu sprawy jest celowa a przez to nie zasługuje na aprobatę. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).