II OSK 353/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 667/24 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na rzecz Gminy Ś. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 667/24, oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. wniosła skargę na wyżej wymienioną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w części dotyczącej § 17 planu, w którym ustalono 30 % stawkę opłaty planistycznej. Uchwale zarzucono naruszenie: – art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ustalenie w § 17 ww. uchwały, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30 % i braku uzasadnienia przyjęcia przez organ takiej stawki, pomimo obowiązku ważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego oraz kierowania się przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownymi analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi; – przepisu art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie w § 17, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30 % bez przeprowadzenia stosownych analiz, co narusza obowiązek organu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego i w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia sposobu wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że skarżąca na podstawie umowy z 9 grudnia 2020 r. dokonała sprzedaży nieruchomości składającej się z działki o nr ewid. [...], obręb [...]. Zgodnie ustaleniami planu nieruchomość ta została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej. W § 17 zaskarżonej uchwały została określona 30 % stawka opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zawiadomieniem z 18 grudnia 2022 r. Burmistrz Ś. poinformował skarżącą, że w oparciu o treść § 17 planu stawka opłaty planistycznej ustalona została na poziomie 30 % i wynosi 306.537,60 zł. Skarżąca zarzuciła, że w treści uchwały nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia i nie przywołano żadnej merytorycznej argumentacji dla przyjęcia stawki w maksymalnej wysokości. Organ nie brał pod uwagę znaczących różnic zachodzących pomiędzy obszarami objętymi planem miejscowym, nie dokonał właściwej analizy ekonomicznej, a w konsekwencji nie dokonał wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady ustalenie spornej opłaty w maksymalnej wysokości, mieściło się w zakresie władztwa planistycznego gminy i podyktowane jest m.in. kosztem, jaki ponosi organ w związku ze sporządzeniem i uchwaleniem planu miejscowego. W piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podając przy tym w wątpliwość, że koszty poniesione w związku z przygotowaniem kilkunastu różnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadniały w każdym przypadku przyjęcie przez organ maksymalnej 30 % stawki opłaty planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 15/24, odrzucił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1429/24, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i oddalił wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że przedmiotem uchwały jest plan miejscowy obejmujący teren, na którym znajdowała się nieruchomość, która w dniu jego przyjęcia należała do skarżącej, zaś późniejsze zbycie tej nieruchomości nie miało wpływu na ocenę posiadania przez skarżącą legitymacji skargowej. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę jednocześnie podkreślając, że wysokość stawki opłaty została ustalona przez organ bez uzasadnienia w uchwale, a z odpowiedzi na skargę wynika, że ustalenie tej stawki było motywowane tylko interesem gminy, bez uwzględnienia interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie wkraczając w kwestie ekonomiczne, stanął na stanowisku, że wprowadzenie kwestionowanej stawki nie jest dowolne, albowiem mieści się w granicach określonych przepisami prawa, tj. nie przekracza 30 % oraz że opłata planistyczna stanowi swoistą formę zadośćuczynienia dla gminy za działania i koszty związane z uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto przy ocenie przyjętej stawki należy mieć na uwadze, że przedmiotowy plan w zakresie zmiany przeznaczenia dotyczy przede wszystkim nieruchomości [...] stanowiącej na dzień uchwalania planu własność skarżącej. Tym samym głównym beneficjentem i co wynika z odpowiedzi na skargę również inicjatorem, przedmiotowej zmiany terenów zielonych na tereny usługowe była skarżąca. Ponadto sama zmiana planu wymagała uprzednio zmiany studium kierunków uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, co również generuje wydatki po stronie Gminy. Zdaniem Sądu, to że w ciągu 10 lat Gmina zawsze ustalała stawki na poziomie maksymalnym jest bez znaczenia, gdyż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 28 stycznia 2016 r. Sąd wskazał też, że od uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego nie można wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekuje tego skarżący. Z tych też względów brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia takiej, a nie innej stawki opłaty planistycznej, w sytuacji gdy z innych akt planistycznych wynika, że organ powyższe analizował, nie może prowadzić do uznania wadliwości zaskarżonej uchwały. Ponadto Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ nie dokonał stosownych analiz ekonomicznych. Taką analizą jest przede wszystkim prognoza skutków finansowych, w której oprócz wpływów z tytułu opłaty planistycznej, uwzględnił również przewidywane wpływy z podatku od nieruchomości. W ocenie Sądu wyważenie interesu prywatnego i publicznego polegało m.in. na przeznaczeniu w planie miejscowym terenu zgodnie z oczekiwaniami skarżącej, a z drugiej strony przewidywanymi dochodami związanymi z uchwaleniem planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez: a. zaniechanie przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie weryfikacji: – czy w treści uchwały zostały wskazane przesłanki uzasadniające przyjęcie maksymalnej stawki procentowej opłaty planistycznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., – czy organ w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadził stosowne analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., – zgodności zaskarżonej uchwały z zasadą proporcjonalności oraz konieczności wyważenia interesu prywatnego i publicznego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istnienia istotnych przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, b. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że okoliczność, iż organ na przestrzeni 10 lat konsekwentnie ustalał maksymalne stawki procentowe (30 %), jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie zaskarżona uchwała, a nie inne akty tego organu, co skutkowało – nieuwzględnieniem tego, że brak zmiany podejścia organu oraz arbitralne stosowanie maksymalnej stawki procentowej, świadczy o naruszeniu zasady wyważenia interesu publicznego i prywatnego. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez Sąd I instancji, który przyjął, że brak szczegółowego uzasadnienia zastosowania maksymalnej stawki procentowej (30 %) w treści § 17 uchwały nie stanowi naruszenia prawa, mimo że uchwała została podjęta w sposób arbitralny, z pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego i prywatnego oraz przeprowadzenia stosownych analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, co jest wymagane przepisami u.p.z.p.; 2. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez Sąd I instancji, który uznał, że ustalenie przez organ maksymalnej stawki procentowej w wysokości 30 %, bez przeprowadzenia szczegółowych analiz wymaganych przepisami u.p.z.p., nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości, mimo że takie działanie ograniczało w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżących, a sąd nie dokonał prawidłowej oceny legalności uchwały w tym zakresie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ś., działająca przez Burmistrza Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując na korzystne rozwiązania dla strony ustanowione w zaskarżonej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w świetle podniesionych zarzutów, wynika, że sednem zaistniałego sporu jest ocena legalności ustaleń zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., na podstawie której ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, a która to w § 17 zaskarżonej uchwały została ustalona w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do tej kwestii należało przyjąć, że Sąd I instancji, biorąc pod uwagę treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., słusznie uznał, iż wprowadzenie stawki 30 % mieści się w granicach prawa, albowiem nie przekracza przewidzianego w przywołanym przepisie maksymalnego progu. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd wskazał motywy, jakimi kierował się organ przy ustaleniu 30 % stawki opłaty planistycznej, do których błędnie zalicza skarżąca kasacyjnie to, że stawki na tym poziomie były ustalane przez ostatnie 10 lat (por. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Otóż Sąd podkreślił, że skarżąca kasacyjnie była inicjatorem zmiany przeznaczenia terenu należącego do niej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Podniósł również, że uchwalenie planu miejscowego dotyczyło przede wszystkim nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Należało zatem przy ustalaniu wysokości stawki opłaty planistycznej powiązać z jednej strony korzyści właściciela z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z drugiej zaś koszty poniesione przez Gminę związane ze sporządzeniem i uchwaleniem planu, a także z uprzednio poniesionymi kosztami koniecznych zmian dokonanych w obowiązującym studium. Trzeba też przyznać rację Sądowi, który wskazuje na dalece bardziej niesformalizowany charakter uzasadnienia ustaleń planu jak i stopień jego szczegółowości w stosunku do ustawowych wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Dlatego też podnoszony przez skarżącą kasacyjnie brak szczegółowego uzasadnienia zastosowanej stawki opłaty planistycznej, nie mógł zostać uznany z istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością uchwały w zaskarżonej części. Przedstawione uwagi nie dają podstaw do uznania za uzasadnione podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazany wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" określa przedmiot zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli. Z kolei w myśl 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy więc od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze. Natomiast według art. 151 p.p.s.a.: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Brzmienie tego przepisu wskazuje na jego wynikowy charakter. To zaś sprawia, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od skuteczności innych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia czy to prawa materialnego, czy to przepisów postępowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.