II OSK 1429/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 15/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 15/24, odrzucił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) i orzekł o zwrocie stronie skarżącej wpisu od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie obwodnicy na terenie miasta Ś., w części dotyczącej ustalenia 30% stawki, tj. § 17 planu, o której to opłacie mowa w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez ustalenie w § 17 ww. uchwały, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% i braku uzasadnienia przyjęcia przez organ takiej stawki, pomimo obowiązku ważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego oraz kierowania się przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownymi analizami ekonomicznymi, środowiskowymi i społecznymi; 2. przepisu art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie w § 17, na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawki procentowej w maksymalnym wymiarze 30% bez przeprowadzenia stosownych analiz, co narusza obowiązek organu ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego i w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia sposobu wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności. Uzasadniając skargę wskazano, że skarżąca spółka na podstawie umowy z 9 grudnia 2020 r. dokonała sprzedaży nieruchomości składającej się z działki o nr ewid. [...], obręb Ś. Zgodnie ustaleniami planu nieruchomość ta została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej. W § 17 zaskarżonej uchwały została określona 30% stawka opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zawiadomieniem z 18 grudnia 2022 r. Burmistrz Ś. poinformował skarżącą, iż w oparciu o treść § 17 m.p.z.p. stawka opłaty planistycznej ustalona została na poziomie 30% i wynosi 306.537,60 zł. Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie jej interes prawny został naruszony, albowiem w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały spółce zostanie wymierzona opłata planistyczna w maksymalnej wysokości, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że w treści uchwały nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia i nie przywołano żadnej merytorycznej argumentacji dla przyjęcia stawki w maksymalnej wysokości. Organ nie brał pod uwagę znaczących różnic zachodzących pomiędzy obszarami objętymi planem miejscowym, nie dokonał właściwej analizy ekonomicznej, a w konsekwencji nie dokonał wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady ustalenie spornej opłaty w maksymalnej, 30% wysokości, mieściło się w zakresie władztwa planistycznego gminy i podyktowane jest m.in. kosztem, jaki ponosi organ w związku ze sporządzeniem i uchwaleniem planu miejscowego. W piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r., pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podając przy tym w wątpliwość, że koszty poniesione w związku z przygotowaniem kilkunastu różnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzasadniały w każdym przypadku przyjęcie przez organ maksymalnej 30% stawki opłaty planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W opinii Sądu, skarżąca z momentem sprzedaży nieruchomości utraciła interes prawny do zaskarżenia postanowień planu. Zdaniem Sądu, uwzględnienie odmiennej koncepcji strony skarżącej, mogłoby prowadzić do rażąco sprzecznej z konstytucyjnie zagwarantowaną ochroną prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) ingerencji w jego istotę. Uznanie bowiem dopuszczalności skutecznego wniesienia przez byłego właściciela nieruchomości skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako powszechnie obowiązujący przepis prawa kształtuje pośrednio treść prawa własności nieruchomości objętych jego ustaleniami, mogłoby w konsekwencji skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, czyli jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, bez woli i udziału właściciela. Stanowiłoby to nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności obecnego właściciela nieruchomości, naruszającej jego istotę. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) przez uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...] z dnia [...] 2016 r. w części odnoszącej się do stawki procentowej opłaty planistycznej, co uniemożliwiło kontrolę legalności tej uchwały, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że zbycie nieruchomości przez skarżącego pozbawiło skarżącego legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały w części odnoszącej się do stawki opłaty planistycznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zbycie nieruchomości przez skarżącego po wejściu w życie kwestionowanej uchwały nie wpływa na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu jej części; 2. art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich niezastosowanie pomimo jednoczesnego braku podstaw do odrzucenia wniesionej skargi, z uwagi na zaistnienie ścisłego związku pomiędzy wydaniem niezgodnego z prawem aktu prawa miejscowego, a naruszeniem interesu prawnego skarżącego oraz zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą wniesioną przez skarżącego; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu, iż uznanie dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi przez skarżącego, jako byłego właściciela nieruchomości, mogłoby prowadzić do nieprzewidzianej przepisami prawa ingerencji w prawo własności obecnego właściciela nieruchomości, naruszającej jego istotę, podczas gdy uchwała nr [...] z dnia [...] 2016 r. w części będącej przedmiotem zaskarżenia, tj. ustalającej stawkę opłaty planistycznej 30%, nie ma związku z prawem własności obecnego właściciel nieruchomości, wobec czego uznanie za dopuszczalne skuteczne wniesienie skargi w żadnym zakresie nie ograniczałoby prawa własności obecnego właściciela nieruchomości, 2. art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuprawnione uznanie przez Sąd, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy takie stanowisko prowadzi do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej prawo do równego traktowania przez władze publiczne, prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, a także zasady demokratycznego państwa prawa. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Ś., działająca przez Burmistrza Ś., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała argumentację tożsamą do podniesionej w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w swej istocie na błędnym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uznaniu przez Sąd I instancji, które legło u podstaw odrzucenia skargi, że ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie wysokości stawki opłaty planistycznej nie naruszają interesu prawnego spółki. Konstrukcja prawna zaskarżenia uchwały rady gminy, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g., opiera się na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Zatem dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wymagane jest by zaskarżana uchwała choćby w jej części naruszała interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa, a przy tym związany z daną sytuacją faktyczną. Jest on wywodzony z normy prawa materialnego, której aktualizacja może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego jest kierowana, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.04.2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, powinno być aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane. Z tego też względu co do zasady prawo do zaskarżania na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwał wprowadzających do obrotu prawnego ustalenia planów miejscowych przyznaje się właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym tymi planami. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Nie wyklucza to jednak możliwości zaskarżenia uchwał w sprawie planu miejscowego podmiotom niebędącym właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu w dniu wniesienia skargi bądź podmiotom, których interes prawny wywodzi się z innego niż tytuł własności źródła. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią kluczową jest to, że uchwała w sprawie planu miejscowego została zaskarżona jedynie w części dotyczącej wysokości stawki opłaty planistycznej. Dokonując oceny trafności zaskarżonego postanowienia należało podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 739/10 (LEX nr 597828), wedle którego w przypadku opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości źródłem interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności (w przywołanym orzeczeniu – użytkowania wieczystego). Przedmiotem uchwały jest bowiem plan miejscowy, obejmujący teren, na którym znajdowała się nieruchomość, która w dniu jej podejmowania należała do skarżącej, zaś późniejsze zbycie tej nieruchomości nie miało wpływu na ocenę posiadania przez skarżącą legitymacji skargowej. Wprowadzenie bowiem w zaskarżonej uchwale obowiązku opłaty z tytułu wzrostu wartości tych nieruchomości (przy zaistnieniu okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), wpłynęło na aktualną sytuację materialnoprawną skarżącej (został na nią nałożony obowiązek uiszczenia wskazanej wyżej kwoty, której wysokość jest konsekwencją ustalenia w planie 30% stawki). Możliwość zaskarżenia ustaleń planu w zakresie określenia wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej powstaje dopiero w wyniku zbycia nieruchomości, ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, wówczas gdy naruszenie to ma charakter aktualny. Niezbywanie zaś nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym opłatą planistyczną, jak wynika z kolejnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (które w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje na aprobatę), nie rodzi obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, tym samy ustalenia planu co do wysokości stawki procentowej tej opłaty nie mogą być w tym stanie uznane za naruszające interes prawny właściciela (por. wyrok NSA z 19.05.2017 r., II OSK 2414/15, LEX nr 2325394). Należy z tego wnosić, że jak wyżej wskazano, do naruszenia interesu prawnego ustaleniami planu określającymi wysokość stawki procentowej opłaty planistycznej może dojść w wyniku zbycia tej nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 36 ust. 4a u.p.z.p. Mając powyższe na względzie należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., a w jego wyniku art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W związku z tym pozostałe zarzuty utraciły na znaczeniu, stąd też odstąpiono od oceny ich zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę winien odnieść się do zawartych w niej zarzutów dotyczących kwestii wysokości przyjętej w zaskarżonej uchwale stawki opłaty planistycznej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.