II SA/Ke 534/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia gminnej instytucji kultury I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz W. Ś. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przekształcenia gminnej instytucji kultury, Rada Gminy (dalej: R. Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g" w związku z art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 194) zwanej dalej "ustawą", przekształciła instytucję kultury - Gminna Biblioteka Publiczna w R. w instytucję kultury - Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., zwane dalej "Centrum" w skład którego wchodzi Gminna Biblioteka Publiczna (§ 1 ust. 1 uchwały). W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że wyposaża się Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R. w majątek stanowiący dotychczas mienie Gminnej Biblioteki Publicznej. Zgodnie z § 2 uchwały, cele i zakres działania oraz strukturę organizacyjną "Centrum" określa Statut Gminnego Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W treści § 3 uchwały wskazano, że zmian we wpisie w gminnym rejestrze instytucji kultury, wynikających z przekształcenia, o którym mowa wyżej, dokonuje Wójt. Stosownie do § 4 uchwały traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie nadania Statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w R.. Zgodnie z § 5 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy R.. W § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył W. Ś.. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 13 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1479) - zwaną dalej "ustawą o bibliotekach", poprzez nie przewidziane przez ustawodawcę, a więc niedopuszczalne przekształcenie jej w Gminne Centrum Kultury i Bibliotekę Publiczną w R., ponadto brak zasięgnięcia opinii Krajowej R. Bibliotecznej i Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej im. W. G. w K. - jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, a także brak uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; - art. 11 ust. 1 zd. 1 i art.13 ust. 3 ustawy, poprzez brak określenia w § 11 załącznika do ww. uchwały, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej ustawy oraz wprowadzenie obowiązku uzyskania akceptacji regulaminu organizacyjnego przez Wójta w sytuacji, gdy art. 13 ust. 3 ustawy przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii organizatora. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał treść art. 13 ust. 1, ust. 7 i 8 ustawy o bibliotekach oraz art. 11 ust. 1 zd. 2 i art. 13 ust. 3 ustawy, wskazując, że z przepisów tych, a także stanowiska zawartego w piśmie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] w sprawie analogicznej uchwały jednej z gmin z terenu W. Ś. wynika, iż przekształcenie dokonane przez organizator może mieć postać wyłącznie połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, a połączenie, o którym mową w ust. 7 ustawy o bibliotekach, wymaga zasięgnięcia opinii Krajowej R. Bibliotecznej i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zgodnie z art. 19 ust. 1-5 ustawy o bibliotekach, biblioteki publiczne są organizowane w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji, obowiązek organizowania co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, co za zgodą organizatora, może być realizowane w porozumieniu z innymi bibliotekami i instytucjami w sprawie wspólnego prowadzenia obsługi bibliotecznej określonych obszarów i środowisk, z czego wynika, że organizator będący jednostką samorządu terytorialnego nie ma swobody w zakresie określania struktury organizacyjnej istniejącej już biblioteki i nie może wykraczać poza ustalone ustawą schematy oraz wyjątki od tychże schematów. Skarżący podniósł, że w rozumieniu powyższych przepisów ustanowienie biblioteki nie jest tożsame z późniejszą modyfikacją jej formy organizacyjnej, stanowi ona instytucję kultury wyposażoną w osobowość prawną oraz ustawowo określone zadania i cele statutowe, i jakkolwiek ustawodawca dopuścił możliwość jej organizacyjnej modyfikacji, to jednak działanie takie ograniczył do połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, które to enumeratywne wyliczenie stanowi zbiór zamknięty, a możliwość dokonania tego typu zmian uzależniona jest od spełnienia przez organizatora szeregu przesłanek formalnych wynikających z art. 13 ust. 7-8 tej ustawy. Wojewoda podniósł, że jeżeli zostają podjęte działania dotyczące przekształcenia biblioteki w instytucję łączącą aktywność gminy na różnych płaszczyznach kulturalnych, to powinno to zostać dokonane przy zachowaniu rygorów ustawowych warunkujących modyfikację formy organizacyjnej biblioteki. Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika, że zamierzone przez Radę Gminy przekształcenie działalności instytucji kultury w postaci biblioteki i tym samym przekształcenie jej w gminny ośrodek kultury i bibliotekę nie mogło nastąpić, gdyż nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Podstawowe zadania bibliotek wskazane są w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którą ta instytucja kultury nie ma możliwości prowadzenia działalności właściwej dla ośrodka kultury, jako rodzajowo odmiennej. Wojewoda wskazał, że przy określaniu wewnętrznej struktury organizacyjnej Gminnego Centrum Kultury i Biblioteki Publicznej w R. należy ustalić więc, które z zadań, mających być realizowane przez to Centrum, mieszczą się w zakresie ustawowych zadaniach biblioteki i je wyodrębnić w ramach jednostki organizacyjnej, która miałaby je realizować, bowiem ich rozszerzenie poza działania biblioteki jest niezgodne z prawem. Skarżący zwrócił uwagę, że biblioteka nie może być częścią jednostki organizacyjnej bez funkcjonalnego wyodrębnienia. Jednostka organizacyjna powstała na skutek modyfikacji dokonanej na mocy [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie przekształcenia gminnej instytucji kultury nie jest w rzeczywistości biblioteką, ponadto jej przekształcenie odbyło się bez udziału organów nadzoru nad biblioteką, tj. przy pełnej w tym zakresie swobodzie organizatora, co nie może zostać uznane za prawidłowe. Biorąc pod uwagę, że ustawa określa sposoby modyfikacji biblioteki w sposób wyczerpujący, a uchwała nie dotyczy połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, natomiast przewiduje jej przekształcenie, bez spełnienia rygorów mających na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania biblioteki, Wojewoda uznał, że została podjęta z pominięciem przepisów proceduralnych, co narusza art. 13 ust. 1 i ust. 7-8 ustawy w sposób rażący. Nadto Wojewoda zarzucił, że w § 11 załącznika do uchwały, sprzecznie z art. 13 ust. 3 ustawy wprowadzono obowiązek uzyskania akceptacji regulaminu organizacyjnego przez Wójta w sytuacji, gdy ustawa przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii organizatora, a nie określa, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej ustawy. Sumując, skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie R. Gminy dokonała przekształcenia biblioteki w inną instytucję kultury z naruszeniem przepisów normujących dokonanie tego typu zmian organizacyjnych, a nadto w Statucie przekształcanej jednostki organizacyjnej zawarła regulacje sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda dodał, że z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi jest konieczne. W odpowiedzi na skargę R. Gminy wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że intencją działań podjętych w zaskarżonej uchwale było przekształcenie, a nie jak to zarzuca skarżący łączenie, podział lub likwidacja, polegające na rozszerzeniu zakresu dotychczasowej działalności, które nie powodowało uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych działań. Zdaniem organu, wszystkie te aspekty znajdują odzwierciedlenie w skarżonej uchwale, w której nie wymienia się żadnych instytucji kultury, które miałyby zostać połączone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach organ wskazał, że obowiązek z niego wynikający został spełniony, co potwierdza informacja z dnia 5 czerwca 2020 r., która znajduje się w aktach sprawy. R. Gminy uznała, że postanowienia art. 13 ust. 7 i ust. 8 ww. ustawy nie mają zastosowania do skarżonej uchwały, gdyż nie nastąpiło łączenie ani połączenie, a jedynie przekształcenie gminnej instytucji kultury. Co do kwestii braku opinii właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego organ stwierdził, że wymagane jest dopiero na etapie połączenia zgodnie z art. 19 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę R. Gminy uznała, że zarzuty skarżącego są bezzasadne i nietrafne, gdyż nie znajdują podstaw w świetle obowiązujących przepisów prawa, a także nie są zgodne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. pełnomocnik Wojewody poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożył do akt pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2019 r. wymienione w skardze i dodał, że w części wstępnej skargi nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż w niniejszej sprawie skarżona uchwała oznaczona jest nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga W. Ś. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK [...] (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK [...] (ONSA i WSA [...]/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK [...] (Lex Nr 196772). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. [...] terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić również trzeba, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że w sferze aktywności organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK [...]). Przenosząc powyższe na grunt merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że aktem objętym skargą, Rada Gminy przekształciła instytucję kultury - Gminną Bibliotekę Publiczną w R. w instytucję kultury - Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., w skład którego wchodzi Gminna Biblioteka Publiczna. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy. Wskazać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym i wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Niewątpliwie przywołany przepis nie mógł zatem stanowić samoistnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jako podstawę przekształcenia Gminnej Biblioteki Publicznej w instytucję kultury - Gminne Centrum Kultury i Biblioteka Publiczna w R., R. Gminy wskazała przepisy art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy. Zdaniem Sądu, również powyższe przepisy nie obejmują kompetencji rady gminy do przekształcenia biblioteki publicznej będącej instytucją kultury w instytucję kultury innego rodzaju. Zgodnie z art. 1 ustawy o bibliotekach ustawa określa ogólne zasady działania bibliotek, zaś w art. 13 zawiera szczegółowe regulacje dotyczące połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Z kolei z mocy art. 2 tej ustawy - w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponieważ zasady dotyczące połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki są uregulowane w ustawie o bibliotekach, nieprawidłowe było odwoływanie się przez organ wyłącznie do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak powyżej wskazano za istotne naruszenie prawa uznaje się podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, tj. gdy przepisy prawa stanowiące postawę uchwały nie stwarzają prawnej możliwości podjęcia uchwały o określonej treści. Takiej podstawy prawnej w realiach kontrolowanej uchwały nie zawierają przepisy art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy. W ocenie Sądu, Wojewoda dokonał w skardze prawidłowej analizy przepisów w niej powołanych, a w szczególności przepisów ustawy o bibliotekach. Wprawdzie przepisy tej ustawy nie były podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, ale wobec ich przytoczenia przez organ nadzoru, Sąd uznał za konieczne odniesienie się do argumentacji organu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o bibliotekach organizator może dokonać połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki. Przytoczony przepis jest jednoznaczny w swej treści i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści bezsprzecznie wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości przekształcenia biblioteki. Wprawdzie ustawodawca dopuścił możliwość organizacyjnej modyfikacji biblioteki będącej instytucją kultury, to jednak działanie takie ograniczył wyłącznie do połączenia, podziału lub likwidacji biblioteki, uzależniając przy tym możliwość dokonania wskazanych wyżej zmian od spełnienia przez organizatora szeregu przesłanek formalnych, wymienionych w art. 13 ust. 7- 8 ustawy o bibliotekach. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, podstawowe zadania bibliotek określone zostały w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o bibliotekach. Z przepisów tych wynika, że ta instytucja kultury nie ma możliwości prowadzenia działalności właściwej dla ośrodka kultury, jako rodzajowo odmiennej. W ocenie Sądu rację ma również Wojewoda wskazując, że biblioteka nie może być częścią jednostki organizacyjnej bez funkcjonalnego wyodrębnienia. Niewątpliwie jednostka organizacyjna powstała na skutek modyfikacji dokonanej na mocy skarżonej uchwały nie jest w rzeczywistości wyłącznie biblioteką. Zamierzone przez organizatora rozszerzenie działalności instytucji kultury w postaci biblioteki i tym samym przekształcenie jej de facto w gminne centrum kultury i bibliotekę nie mogło zatem nastąpić, gdyż nie zostało przez ustawodawcę przewidziane. Sumując, Rada Gminy sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami dokonała przekształcenia biblioteki w inną instytucję kultury, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.